油价“8元时代”的困局与出路

　　油价“8元时代”的困局与出路

　　3月19日，国家发改委宣布汽柴油价格每吨提高600元，此次调价之后，北京、上海等大城市的汽柴油零售价突破8元/升，国内油价开始进入“8元时代”。

　　主笔 谢九

　　中国油价的国际比较

　　国内油价的节节攀升让很多消费者心生不满，一个经常被援引的例子是，美国汽油平均价格经过汇率和计量单位的换算之后，大约为7元/升，中国汽油价格已经超过了8元/升，比美国还贵，所以结论就是中国的油价明显偏贵。

　　中国油价到底处于什么样的价格水平，仅仅和美国相比并不能得出一个全面客观的结论。首先是因为不同国家间由于汇率和成本等因素，即使是同样的商 品，价格也会相差很多，即使是麦当劳(微博)的巨无霸汉堡包，在不同国家间的价格也并不相同，不同国家间的油价更是千差万别。其次，不同国家间油价的高低，主要和 这个国家石油丰富程度有关，一般而言，主要产油国的成品油零售价处于较低水平，比如委内瑞拉的汽油价格约合每升0.3元人民币，其他如沙特、伊朗、科威 特、卡塔尔等国家的成品油零售价格都很低，这些国家的成品油价格远低于国际市场原油价格，主要靠政府进行高额财政补贴，而价格较高的国家主要集中在欧洲和 日本，油价基本上都在每升10元到15元之间，美国油价在世界范围内处于中等偏下，中国油价属于中等水平。如果和“金砖国家”相比，中国油价高于印度和俄 罗斯，低于巴西和南非。

　　最重要的一点还在于，每个国家的油价形成机制并不相同，油价中包含的内容尤其是税负水平差别很大，税负水平的高低，是不同国家成品油零售价格差 异的主要原因。在主要石油进口国中，美国的税率较低，税负占零售价格的比重约为12%，其余大部分石油资源匮乏的国家，为了抑制消费者对石油资源的过度使 用，减少能源消耗，通常会对成品油价格征收较高的税负，欧洲、日本和韩国属于高税负国家，税收占零售价格的比重在40%到60%之间，税收是政府引导石油 消费的重要手段。从税负的角度来看，中国油价的税负水平居中，税负占零售价格的比重约为30%，以汽油价格为例，目前我国1升汽油的价格中包含1元的消费 税，17%的增值税，7%的城市建设税以及3%的教育费附加税等。

　　中国油价虽然创下历史新高，但如果放在全球范围内来看，客观而言，中国还算不上高油价国家。但是油价之所以引发社会公众的诸多抱怨，原因在于国 内油价形成机制的缺陷，在很多人看来有失透明和公平，尤其是大量有车一族的中产阶层，对目前的油价机制最为不满，当油价较低时，中国石油(9.69,-0.02,-0.21%)和中国石化(7.19,0.06,0.84%)可以炼 油业务亏损为由申请巨额国家财政补贴，而当油价过高时，农民等困难群体也可以享受补贴，唯有具备一定话语能力的中产阶层要直面油价涨跌，所以对于油价的变 化也就格外敏感。

　　另外，中国成品油的绝对价格在全球范围内虽然并不算高，和欧洲、日本等高油价国家相比还有相当距离，但是如果和人均收入水平相对应，中国的油价其实已经超过了这些国家，因为这些发达国家的人均收入水平数倍于中国，但油价和中国相比不会超过一倍。

　　那么，中国是否可以实行美国的低油价政策？通常而言，原油进口依存度高的国家，通常都会设置较高的税率来限制消费，尤其是上世纪70年代的石油 危机后，欧洲和日本开始推行高消费税率，既减少对石油的依赖程度，同时又可以实现节能减排。自1973年第一次石油危机爆发以来，欧洲和日本的经济快速增 长，但是石油年消费量却大幅下降，其中较高的石油消费税功不可没。

　　美国的原油进口依存度高达54%，但是为何选择了一条和欧洲、日本不同的道路，实行较低的油价？其中一个很重要的原因在于，美国政府耗费了大量 纳税人的金钱，在全球不遗余力地维护美国的石油利益，对于美国民众而言，在付出了大量金钱甚至生命的代价之后，如果得到的回报只是在国内消费高价油，那 么，美国在海外为石油利益采取的各种措施包括军事行动等，就无法得到纳税人的支持。所以，美国实施低油价政策，很大程度上是对纳税人的回报，如果算上为维 护石油利益在海外的巨额付出，美国也很难算得上是一个低油价国家。以此来看，除了美国之外，全球没有第二个国家可以效仿美国的低油价政策。

　　对于中国而言，无论是美国的低油价政策，还是欧洲的高油价政策，都不适合中国国情。低油价政策对于中国的弊端在于，中国还处于工业化和城市化的 快速发展阶段，对于石油有着极大的需求。尤其是进入21世纪以来，随着我国经济快速发展，由于中国的经济增长方式较为粗放，单位GDP能耗远远超过发达国 家，经济发展对于石油的消耗量相当惊人，我国成品油消费量从2000年的1.1亿吨上升到2.43亿吨，年均增幅7.5%，石油对外依存度由2000年的 30%上升至2011年的56%。

　　如果我国实行低油价政策，则相当于变相鼓励石油消费，随着我国经济规模越来越大，已经成为全球第二大经济体，而且经济的快速增长还将持续较长时间，未来对外石油需求和依存度还将不断上升，通过价格手段可以合理引导消费，减轻中国经济对于海外石油的过度依赖。

　　欧洲和日本为代表的高油价政策同样也不适合中国，这会在源头上引发通货膨胀，而通货膨胀一直是中国经济的大敌，连猪肉涨价都可以在国内引发一场通货膨胀，高油价的冲击力也就可以想象。所以，在可持续发展和通货膨胀之间，中国的油价只能在平衡木上艰难行走。

　　艰难的平衡

　　我国的成品油定价机制历经多次改革，从过去的完全行政定价逐步向市场化过渡。目前的价格形成机制是2008年12月国务院颁布的《成品油价税费 改革方案》，并依照发改委于2009年5月发布的《石油价格管理办法(试行)》做进一步调整后的方案。应该说，相比过去的完全行政定价，目前的价格形成机 制已有进步，但是因为仍然属于半行政和半市场化的状态，所以依然存在不少问题。

　　目前成品油定价机制的弊端在于，既非完全的行政化，又非完全的市场化，所以往往导致价格主管部门两头不讨好，无论是上游石油企业，还是下游消费 者，最终对油价都不满意。当国际市场原油价格下跌之后，如果发改委没有及时下调国内油价，社会公众就会指责发改委偏袒“两桶油”；如果国际市场原油价格上 涨，而发改委没有及时上调国内油价，“两桶油”就会借垄断力量在市场上制造油荒，轻则影响社会公众的出行便利，重则影响正常的经济生产活动。

　　作为价格主管部门，发改委一直为平衡各方利益而疲于应付。以本次调价来看，尽管很多社会公众在抱怨油价上涨过快，但在发改委看来，此次油价上调 幅度其实还不够大，政府控制了油价上调的幅度，并且延后了油价上调的时间。从绝对数量来看，本次调价600元/吨的涨幅百分比来看，2009年的几次涨幅 均超过此次，按照此次提价600元来计算，汽油的涨幅约为7%，柴油涨幅约为7.8%，2009年的几次油价上调幅度分别为8%和10%左右。

　　根据现行成品油价格形成机制，当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。自从今年2月8日上调成 品油价格之后，国际市场油价继续大幅上涨，目前涨幅已经超过10%，发改委有关负责人表示，如果完全和国际油价涨幅接轨，这次国内成品油价格应该上涨 700元/吨，而不是600元。

　　此次油价之所以上涨600元而不是700元，主要还是为了尽量平衡各方利益，避免油价过快上涨带来更大的冲击，其政策依据来自2009年出台的 《石油价格管理办法》，当国际市场原油价格低于每桶80美元时，国内成品油价格按正常加工利润率计算；高于每桶80美元时，开始扣减加工利润率，直至按加 工零利润计算成品油价格；高于每桶130美元时，按照兼顾生产者、消费者利益，保持国民经济平稳运行的原则，采取适当财税政策保证成品油生产和供应，汽、 柴油价格原则上不提或少提。也就是说，当原油价格在80美元以下时，以中石油和中石化为代表的炼化企业拥有最好的加工利润，而目前国际原油价格在80美元 至130美元之间，对于国内石油炼化企业，现有的成品油价格意味着加工利润其实已经被扣减，如果将来国际原油价格上涨到130美元以上，国内成品油价格虽 然会跟随上涨，但上涨幅度将不包括炼化企业的加工利润。

　　尽管政策似乎倾向于保护消费者，但问题的关键在于石油企业的成本并不公开透明，如果原油全部从国外进口，那么石油企业的成本比较透明，但由于我 国还有将近一半的原油属于国产，所以石油企业的成本的加工利润也就很难测算，除非石油企业自己公开披露。所以，此次油价上调之后，发改委虽然表示已经控制 了价格涨幅，但公众对此也并不领情。但对于“两桶油”而言，目前的成品油价格似乎也的确很难保证其炼化业务的利润，从股市的反应来看，发改委宣布油价上调 之后，中石油和中国石化的A股股价不涨反跌，显示出市场并没有将此理解为“两桶油”的利好。如果按照国际投行的测算，成品油价格需要再上调每吨400元， 国内石油公司的炼化业务才能实现盈利。按照“两桶油”的业绩报告，中石油与中石化去年前三季度炼油业务分别亏损415亿元和231亿元，不过，如果算上原 油开采销售等其他业务，这两家公司在去年三季度依然盈利407亿元和214亿元。

　　自从今年2月8日发改委上调油价之后，由于国际油价继续快速上涨，2月24日，国际市场三种原油连续22个工作日移动平均价格的上涨幅度已经超 过4%。发改委延后了将近一个月才宣布调价，除了因为“两会”需要保持油价稳定等考量之外，更主要的因素在于农村春耕在即，如果发改委再不上调油价，炼化 企业的积极性和开工率将无法得到保证，市场可能会再度出现油荒，影响春耕的顺利进行，进而对粮食丰产形成挑战。

　　尽管发改委已经延迟了调价的时间，控制了涨价的幅度，但消费者对此似乎也并不满意，油价宣布上调之后，社会公众依然怨声四起，认为目前的成品油 定价机制明显倾向石油企业。从历次成品油调价来看，国际市场原油价格上涨时，国内成品油价格总是跟涨，而国家原油价格下跌时，国内成品油价格并不及时跟 跌，2009年以来，我国成品油价格上涨12次，下调仅有5次。形成这种现象的原因，一方面是因为国际油价处于上升通道，涨多跌少，另外一方面，国内成品 油价格机制，也在客观上也给价格主管部门很大的操作空间。

　　当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。这一规则意味着，如果国际油价出现短期暴跌，只要没有 达到22个工作日，国内成品油就没有调价的必要，另外，即使达到了22个工作日，“可相应调整”这一规则也意味着成品油调价并非自动触发，而是由发改委进 行自主选择，既可以选择立即调价，也可以选择延后调价。所以，我国的成品油定价机制虽看似向市场化方向改进，但仍有相当程度的行政化色彩。

　　遥不可及的市场化

　　全球的成品油定价主要有三种形式：一是市场化定价模式，以美国为代表的发达国家基本上都是市场化定价；二是政府定价模式，主要是一些富油国，通过高额政府补贴来实行低油价政策；三是中间道路，既有市场化成分，政府也参与定价过程，中国属于此类。

　　目前我国半行政半市场化的油价机制屡遭诟病，从官方到民间都在呼吁进一步市场化改革。官方的最新表态是，今年3月22日，国务院下发《国务院批 转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，通知称，国务院同意发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中重 点提道：“深化成品油价格市场化改革，择机推出改革方案。”

　　但是，假如我国成品油市场实行完全的市场化机制，将油价彻底交给市场决定，结果又会如何？近期也有部分官方人士表示出类似的想法，国家发改委有 关官员表示，成品油定价机制的市场化改革思路是，当国际油价低于130美元时，成品油定价权交给三大石油公司自主定价。如果我国成品油定价机制实行完全市 场化，恐怕情况会更加糟糕，因为我国石油市场被三大石油公司高度垄断，如果行政之手完全退出，带来的不会是理想中的市场化，更可能的局面是垄断化，届时消 费者将处于更加弱势的地位。

　　美国成品油定价机制的市场化程度最高，前提条件是其成品油市场处于充分竞争状态，成品油供应方有埃克森美孚、壳牌、BP、太阳石油公司等30多 家公司，而在零售终端的竞争更加激烈，美国的加油站数量高达十几万座，其中超过60%是独立加油站。从我国的情况来看，在成品油市场的零售终端，我国民营 资本和外资都可以进入，我国共有加油站95571家，其中民营加油站44005家，约占全国总数的46%。从表面上来看，成品油终端市场似乎也处于充分竞 争状态，但由于上游油源被大公司垄断，所以民营加油站数量虽多，但在市场竞争中处于明显弱势，民营加油站屡屡出现被断油的窘境，正是市场垄断力量的体现。

　　如果要从根源上改变定价机制的不合理之处，最重要的还是要破除市场垄断。2010年，国务院出台鼓励民间资本的“新36条”，其中第8条明确提 出：“鼓励民间资本参与石油天然气建设。支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成 品油的储运和管道输送设施及网络。”尽管在政策层面并无障碍，但民营资本进入垄断领域在现实中却经常遭遇透明的天花板，原因还是在于利益集团的强大。如果 要从根本上破除成品油市场的垄断格局，首先还是要扶持更多的市场主体，形成充分竞争的市场条件，逐步放开民营资本进入成品油的储运和和管道输送设施及网 络，进而向更上游突破。但是，破除垄断还是一个相当漫长的过程，对于中短期而言，远水难解近渴。

　　我国成品油的定价机制之所以难以完全实现市场化，除了“两桶油”的垄断地位难除给市场化带来很大障碍，另外一个很重要的因素和政府在我国经济运 行中扮演的角色有关。经过多年改革开放之后，我国的市场化程度已经相当高，但在很多关键领域还是管制经济，尤其是水、电、油、气等重要的资源品价格，尽管 几乎每年的《政府工作报告》中都要提及资源品价格改革，但现实情况是这些领域的市场化改革一直进展缓慢。

　　这其中一个很重要的原因在于政府担心这些领域的价格一旦失控，将会对抑制通货膨胀形成巨大冲击。在中国经济的格局中，通货膨胀向来占有相当大的 分量。一旦某种商品的价格涨幅开始冲击民生，行政之手就会显现，且不论水、电、油、气这些资源品，即使是小到菜价大到房价，也避免不了行政之手的干预。这 种“短期有效长期有害”的干预政策虽然一直备受争议，但在中国经济运行中还将持续很长时间。所以，对于成品油市场，无论定价机制如何改革，最终也不会形成 完全市场化的方案。

　　定价机制的改良

　　国内石油市场现有垄断格局短时间内难以破除，加之政府对资源品价格的习惯性管制，所以，我国成品油价格形成机制短期之内无法实现完全的市场化，更现实的路径是对现有方案进行改良。

　　目前我国成品油价格形成机制来自2009年5月，发改委发布的《石油价格管理办法(试行)》，其中最核心的一条是：当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。虽然只是很简短的一句话，其中至少有4个关键词可以调整改进。

　　第一个关键词是“国际市场原油”。众所周知，国际市场原油有多个价格指标，美国纽约商品交易所的西德克萨斯轻质原油期货、英国伦敦洲际交易所的 布伦特原油期货在国际市场上最具影响力，其余主要指标还有新加坡、鹿特丹和迪拜等等。我国成品油定价体系历经变动，历史上曾经和不同指标挂钩，2000年 曾经参照新加坡，2001年参照新加坡、鹿特丹和纽约三地油价，2007年参照布伦特、迪拜和米纳斯三地油价。

　　目前我国油价到底和哪个指标挂钩，发改委的《石油价格管理办法(试行)》并没有公开明示，市场普遍猜测是北海布伦特、中东迪拜以及印尼辛塔三地 原油价格，而作为世界主要原油价格指标之一，纽约轻质原油期货价格指数并没有包含在内，而近年来，布伦特原油期货价格和纽约轻质原油期货价格之间的差价逐 渐拉大，前者的价格高出后者20%左右，所以，如果我国成品油定价机制能够纳入纽约原油期货价格作为参照系数，价格也会有所降低。

　　第二个关键词是“22个工作日”。22个工作日，基本上也就是一个月的时间。由于国际油价变动频繁，以一个月时间作为调价周期，往往使得国内油 价变动滞后，比如今年2月8日发改委年内首次上调油价之后，仅仅过了半个月，2月24日，国际市场原油价格的涨幅就已经超过了4%，按照现有定价机制，调 价窗口至少还需要等待半个月时间，而事实上，最终调价时间迟至3月20日。以现有国际市场原油价格的变动频率，22个工作日显然太久，所以，对于目前油价 形成机制改革的呼声中，意见最为一致的是缩短调整时间，比如从22个工作日缩短至10个工作日，甚至更短。

　　第三个关键词是“4%”。现有定价机制为何会以4%作为调价依据，其实并没有很充分的理由，如果从尽可能和国际接轨的角度来看，4%的变动幅度还应该下调，比如2%，甚至更小。

　　第四个关键词是“可相应调整”，这也是定价机制中最核心的一条，决定了现有的成品油机制属于市场化还是行政化。“可相应调整”，而不是“必须调 整”，意味着何时调价以及调价多少，其决定权最终掌握在发改委手中，也就注定了成品油定价机制从根本上还是行政定价而非市场定价。所以，无论22个工作日 是否缩短至10个工作日，还是4%的变动幅度减少为2%，这些改变都无法从根本上解决定价机制的核心问题。因为无论是“22个工作日”还是“4%”，这些 数字对于油价调整并非绝对指标，只是参考系数，发改委调整油价，通常都是在权衡各方利益之后再做出调价决定，并非每次一达到调价条件就立即调价，比如这一 次上调价格，就已经比预期的延迟了很久。所以，即使将来将调整时间缩短至10个工作日，发改委同样可以视需求而决定最终的调整时间，与现有机制相比不会有 实质性改变，除非是将现有的调整机制变成自动触发，只要达到条件要求，油价就自动调整，而不是由发改委来决定调价时间和幅度。

　　另外，由于成品油调价时间由发改委决定，而不是自动触发，国际油价在达到了“22+4%”的条件之后，国内成品油调价窗口已经打开，但是发改委 通常都不在第一时间调价，这就给市场炒作带来很大的空间，因为市场预期调价只是时间问题，很多投机商就会提前大量囤油，严重时会造成市场上形成短时间的油 荒。

　　虽然成品油实现完全的市场化暂时难以实现，但现有的定价机制仍有大量改进空间，尤其是政府的角色定位，在成品油定价机制中应该扮演监管者而非价格制定者，否则就会永远夹在消费者和“两桶油”之间左右为难。