修改《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》

　　关于修改《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》

　　的建议

　　案由分析：

　　道路交通事故目前已经成为民事侵权领域的一种重要的侵权行为，国家为及时有效的救助交通事故中受害人，设立了道路交通事故社会救助基金(下简称“救助基金”)，作为除机动车第三者责任强制保险制度外，对交通事故受害人进行的补充性赔偿。从救助基金设立开始到目前已有近8年时间，调整救助基金的法律、法规也在逐步健全和完善，目前我国有关救助基金的法律规定有：

　　1、2004年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第17条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。

　　2、2006年国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》，该条例第24至26条对道路交通事故社会救助基金的适用情形及来源作了明确规定。

　　3、2009年财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，其中第12条明确了救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的情形。

　　4、2010年实施的《中华人民共和国侵权法》第53条中明确了，道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。

　　值得指出的是2009年颁布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(下简称“《试行办法》”)更加细致地对救助基金的筹集、使用和管理作出规定，但目前该试行办法还需要进一步细化，增强操作性：

　　1、救助基金管理机构法律定位尚未明确。《试行办法》第3、4、5条虽然赋予了省级人民政府确定救助基金管理部门的自主权，但对由救助基金主管部门依法确定的救助基金管理机构的法律定位尚未明确规定，救助基金管理机构是作为事业单位、还是作为公司法人、还是由救助基金主管部门委托商业机构承办尚无定论，这直接影响到救助基金管理机构的管理、运作、以及其能否作为享有独立权利义务的民事主体行使诉权，向交通事故责任人追偿已支付的救助金，且从救助基金法律主体定位应当具有统一性的角度考虑，也不能赋予省级人民政府自主权，否则会出现各种性质不同的救助基金管理机构，不利于统一管理、指导和监督。

　　2、救助基金的来源中缺少国家财政专项资助的规定。《试行办法》第6条规定了救助基金的来源包括：

　　(一)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金；

　　(二)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；

　　(三)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；

　　(四)救助基金孳息；

　　(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；

　　(六)社会捐款；

　　(七)其他资金。

　　虽然《试行办法》明确了救助基金的来源并设置了兜底条款，但救助基金作为对交通事故中受害人社会救助的一种方式其资金来源的主体应该是政府，但从目前实际看，救助基金来源主要却是交强险投保人的保费、追偿的资金以及社会捐助，这种将政府的义务转嫁到广大机动车投保人身上的做法是不妥当的，有可能造成提取费率提高和收费过高反而抑制了机动车投保的数量，违背了设立交强险保障交通事故受害人权益的初衷，而就追偿的资金以及社会捐助的数额来说又是极其有限的。

　　3、《试行办法》中未对救助基金垫付后的追偿主体及可以采取的追偿保障措施作出明确规定。救助基金承担的是一种社会救助职能，它对受害人的保障程度有限，具有显著的社会公益性，不具有营利和增值功能，因此救助基金支付后的追偿和追偿保障措施至关重要，是保证救助基金数额充足和持续发挥救助职能的关键手段和措施，但目前的《试行办法》中仅提到了应当追偿，对追偿主体及追偿措施却没有相应规定，虽然《侵权责任法》中也规定了道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿，但也没有能将追偿做出具体规定。

　　建议：

　　1、修改《试行办法》第5条，确立救助基金管理机构的法律主体地位，使其能够作为独立的民事主体，按照相关民事法律规定行使民事权利，通过法律手段追偿救助基金。可以考虑确立救助基金管理机构为事业单位法人，负责基金的筹集、审核使用和管理，而救助基金的申请、受理和支付则委托商业机构承办，如委托具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格的保险公司承办，一方面利于快速受理和救助，另一方面可以与保险的理赔统一管理，杜绝保险拒赔的情况。同时也应明确救助基金管理机构对被委托的商业机构有检查和监督的权力及其具体职权。

　　2、修改《试行办法》第6条，明确规定政府专项财政补助、地方政府财政专项预算也应是救助基金的来源之一。拓宽救助基金的来源，为救助基金的发展提供资金支持，更好的发挥其社会公益性。

　　3、修改《试行办法》增加一条关于救助基金垫付后的追偿主体以及追偿保障措施的规定。追偿主体可以采用列举方式列明，主要应包括：交通事故的赔偿义务人；肇事车辆交强险的保险人；肇事车辆第三者责任险的保险人；受害人的意外或医疗保险的承保人；交通事故的受害人。同时再增加一条关于救助基金管理机构可以要求交警部门协助采取追偿保障措施的规定，具体措施授权地方政府部门自行制定。

　　相关法律法规：

　　一、《中华人民共和国道路交通安全法》第17条，国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。

　　二、《机动车交通事故责任强制保险条例》

　　第24条 国家设立道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)。有下列情形之一时，道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，由救助基金先行垫付，救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿： 　　

　　(一)抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的； 　　

　　(二)肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的； 　　

　　(三)机动车肇事后逃逸的。 　　

　　第25条 救助基金的来源包括： 　　

　　(一)按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金； 　　

　　(二)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款； 　　

　　(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金； 　　

　　(四)救助基金孳息； 　　

　　(五)其他资金。

　　第26条 救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。

　　三、《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》

　　第3条 救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责。财政部会同有关部门制定救助基金的有关政策，并对各省、自治区、直辖市(以下简称省级)救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督。

　　省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。

　　第5条 救助基金主管部门依法确定救助基金管理机构，并对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金情况实施监督检查。

　　第6条 救助基金的来源包括：

　　(一)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金；

　　(二)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；

　　(三)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；

　　(四)救助基金孳息；

　　(五)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；

　　(六)社会捐款；

　　(七)其他资金。

　　第12条 有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：

　　(一)抢救费用超过交强险责任限额的；

　　(二)肇事机动车未参加交强险的；

　　(三)机动车肇事后逃逸的。

　　第20条 救助基金管理机构履行以下职责：

　　(一)依法筹集救助基金；

　　(二)受理、审核垫付申请，并依法垫付；

　　(三)依法追偿垫付款；

　　(四)其他管理救助基金的职责。