杜芳慈 现任中国汽车报社社长特别助理，首席观察员。 从1984年起，在汽车行业政府主管部门从事质量、标准、技术法规认证工作。曾任中国汽车工业协会副秘书长，是中国签署联合国“98日内瓦协议书”的承办者。

　　杜芳慈

　　本报近几期连续登载了汽车行业存在的政府对产品多头、重复管理的问题，引起了政府有关部门的重视和行业的强烈反响。实际上，这个问题由来已久，是一个不仅一直得不到解决反而欲演欲烈的老问题。早在1995年1月，汽车工业产业政策贯彻之初，当时的汽车行业政府主管部门在向国务院领导汇报时就指出，汽车行业“齐抓共管”的局面不应再继续下去。然而时隔10年之后，这个问题仍未解决。这中间的原因何在？

　　表面上看，这个问题是汽车产品的管理问题，然而实际上涉及的范畴远不止汽车工业本身。因此在讨论这个问题时，我们应跳出汽车工业本身，站在汽车社会和运输行业的大视角来看待这个问题，对汽车的管理也应扩展到对机动车管理的范畴。

　　计划经济时期形成的体制是多头管理的基础

　　建国以来，为恢复经济，国家特别重视发展重工业，当时我国政府部门的设置主要是参照苏联的体制。几十年来虽然政府体制有过多次变化，但其基本构架并无实质性改变，部分体制一直延续至今，运输行业就是一个典型的例子。陆运、水运、空运分属不同政府部门管理，陆运中公路运输、铁路运输又分属不同政府部门。在机动车管理方面，将新车管理、车辆注册、年检、维修分散在不同政府部门管理。计划经济时期这种分散、分割管理的体制，是造成现今多头管理现象的基础。

　　政府体制改革加剧了多头管理

　　二十世纪九十年代末，为精减机构，实行政企分开，国家精减了一些工业部门，包括当时承担新车政府管理职能的机械工业部。由于在机构调整时，对这部分职能的分析和重新设置没有明确的原则，又缺少法律依据，形成了多个政府部门将汽车纳入管理的混乱状况，使原本分散的管理体制在新车管理方面更加分散，并形成了重复、重叠管理的“新格局”。

　　横向管理模式必然带来多头、重复管理

　　政府机构的设置模式有两种，一种是纵向综合管理，一种是横向综合管理。

　　纵向综合管理是指设置一个政府部门，对某一领域内的所有政府事务进行管理。纵向综合管理的“纵向”是指这个政府部门只管理这一领域的事务且一管到底，“综合”则是指对这一领域的全部事务进行协调和平衡。

　　横向综合管理是指设置一个政府部门，对某一方面的所有政府事务进行管理。横向管理的“横向”是指这个政府部门要对各个领域、各行各业在某一方面的政府事务进行管理，“综合”则是指对这一方面的所有事务进行协调和平衡。

　　从横向综合管理模式的特征看，由于其要对各行各业和这些行业的政府部门在某一方面的事务都进行管理，还要协调和平衡其中的事务，就必然会带来与各领域政府部门管理的重复和重叠，一刀切的管理规则无法适应各行业的自身特点，必然与各部门的管理相矛盾。

　　发达国家的政府体制设置主要采用纵向综合管理的模式。以运输行业为例：政府设置运输部，统管运输领域的所有政府事务。运输部既管陆运，又管水运和空运。既管陆运中的公路运输、又管铁路运输。运输部对机动车的管理则是既管机动车的技术法规、又管机动车认证、召回、注册、年检和维修。

　　改革开放以来，我国在机构改革时，不断弱化纵向管理，强化横向管理，出现多头重叠管理也就在所难免了。对于运输行业这种早应从计划经济的分散、分割管理向典型的纵向综合管理改革的领域，不仅迟迟未改，反而强化横向管理，机动车多头、重复管理加剧也就在所难免了。

　　对汽车社会的到来认识不足

　　我国机动车年产量从改革开放前的不足30万辆，增加到2006年的2500万辆，增加了80多倍；机动车保有量虽然没有准确的统计数字，估计也在一亿辆以上，汽车工业(包括摩托车工业)正在成为带动经济增长的支柱产业。与此同时，机动车所带来的问题也正在成为关系到经济健康发展的战略问题，机动车的能源消耗成为石油供应、储备的关键；机动车引起的交通死亡人数一直列各种安全类事故死亡人数之首；机动车污染和二氧化碳排放成为大气环境污染和温室效应的主要因素，对于这些问题各国政府都给予了高度重视。例如，日本将交通死亡人数减少一半的目标纳入首相的工作议程，制定了为期10年的一整套战略措施，在“筹备”了近7年后，进行了机构改革，将运输省和建设省合并为国土交通省。美国早在上世纪60年代为适应汽车带来的社会问题，多次进行政府机构的改革。

　　看来，有人认为的“我国对汽车社会的到来还认识不足、准备不够，国家领导还不够重视，对调整机构还不着急”的看法，有一定道理。

　　法律和系统思想缺失

　　任何一个法制国家，政府的管理必须以法律为基础，对运输业以及机动车的管理也是如此，我们分析了欧、美、日等各国和地区的法律，发现我国运输业以及涉及机动车的有关法律至今仍未建立起完整的体系，特别是缺少管理机动车的最主要的法律———车辆法。车辆法的缺失带来了以下后果：一是难以界定机动车的主管部门，这是各部门能随意赋予自己机动车管理职能的原因所在；二是难以为分散的多头管理指明解决的方向。

　　另一方面，从我国立法程序看，不解决多头管理，不调整政府职能和机构，车辆法的立项、起草又难以提上议程，结果形成了“先有鸡还是先有蛋”的僵持局面。

　　纵观发达国家对机动车的政府管理，可以看出，他们政府职能设置很好地遵循着经济领域的客观规律，他们的机构改革不是针对某一个具体的问题简单地进行调整，而是从系统的角度对各个环节进行全面分析，平衡各方面利益。运输行业的这一系统叫作人、机、路系统，把参与机动车交通的人、机动车、道路组成一个大系统。大系统中的人、机、路又分别形成三个子系统，政府的职能以人、机、路的体系要素为基础来确定，职能确定后再决定设置什么样的机构，机构确定后再聘请涉及这个领域的专家组成政府机构。我国应认真参考发达国家的做法，把系统分析的思路引入到对机动车管理的政府机构改革中。

　　我们殷切希望尽快改革和理顺运输行业的管理体制，尽早将车辆法提上日程，一揽子解决汽车行业及其运输行业的这些问题，使中央深化政府体制改革的方针再见明显成效，为迎接汽车社会的到来和经济的发展奠定坚实基础。