-旧产业政策外与WTO原则相悖，内则行政限制过多，如何改进，如何作好这篇文章，殊为不易

　　□本报记者栗源

　　征求意见稿神秘下线

　　4月28日，国家发展与改革委员会发出通知，将制定新的《汽车产业发展政策》，并将于5月底之前向社会各界征求意见。此举表明，1994年制定的《汽车工业产业政策》行将寿终正寝。

　　5月初，数个厂商的高层人士声称，自己并没有看到新产业政策征求意见稿全文，只知道征求意见的9个标题，是国家发展和改革委员会公之于众的。

　　5月中下旬，各厂商的北京办事机构忙着通过各种渠道从国家发改委拿到征求意见稿全文。于是，这份需要A4规格纸张十数页的意见稿从各条不公开的渠道里，飞速到达各厂商高层手中。

　　5月18日，中国汽车工业协会政策研究会副主任、上海大众汽车公司政策研究室主任饶达说，他至今没有看到征求意见稿。饶达认为，如此征求意见，完全不符合逻辑，而且肯定没有效果，征求不到有见地的意见。

　　出台新产业政策的风声已久，之所以临到公布还在犹抱琵琶，大概有不得已的苦衷：政策制定者彷徨于保护国内厂商以及兑现WTO承诺的两难境地之中。

　　产业政策目的在于保护国内汽车产业，提高国内汽车企业的竞争能力。因此，对国内厂商进一步放开各种管制，促进其成长势将成为新产业政策的重要内容。这是所谓主动的战略性调整。

　　众所周知，保护国内厂商的另外手段是限制国外厂商的进入，新产业政策势将继续体现这一点。而与此同时，政策制定者却不得不遵守WTO的承诺，逐渐开放汽车行业各个领域。可以预见的是，兑现承诺将体现在新的产业政策中。这是所谓被动的适应性调整。

　　在保护与开放的摇摆之间，新汽车产业政策将艰难降生。

　　旧符难以画新桃

　　汽车产业政策是政府为汽车产业发展而制定实施的一整套法律法规及政策体系的统称。我国汽车产业政策以1994年国务院颁布的《汽车工业产业政策》为主要框架，涵盖有关部门颁布实施的有关规范性文件。

　　现行产业政策包括鼓励与限制发展的产品和项目、项目行政审批制度、贸易管制政策、服务贸易政策、目录管理、国产化政策、产业组织政策、利用外资、消费政策等诸多方面。

　　1994年，汽车产业置于政府严格管制之下，政府意志主导着企业的发展方向。《汽车工业产业政策》在此背景之下出台。此政策共计13章61条。

　　在国务院1994年【17】号文件“国务院关于印发《汽车工业产业政策》的通知”中，对汽车产业制定的主要目标大致有二———解决国内汽车工业散乱问题和提高企业的国际竞争力。

　　然而，政策制定者看到，近10年之后，这两个问题并没有解决。越来越多的资本通过各种渠道进入了汽车行业，产业政策的缺口不断被撕扯得更大。如重庆摩帮、做电池的比亚迪公司等企业纷纷进入整车制造业。而所谓企业的国际竞争力更无从提起。原本三大集团旗下各生产企业被寄予自主开发厚望，如今多数厂商在技术上却更加依靠国外厂商，直接拿着国外厂商的车，贴上与国际同步技术的标签，参与日益残酷的国内市场竞争。

　　针对这种情形，国家发改委研判，现行产业政策“已经不适应新形势下发展我国汽车工业的需要”。

　　国家发改委认为现行产业政策不合时宜的理由是，国内的计划经济管理模式逐步向市场经济管理模式转变。与此同时，市场配置资源的作用显著，法制化管理的意识日渐加强。换言之，政府严格管制难以为继，市场力量占据上风。国家发改委另外提到的重要理由是，加入WTO以后，政府和企业都面临着新的机遇和挑战。

　　国家机械工业局前局长邵奇惠认为现行产业政策要改变，因为时移势易，汽车产业今非昔比：

　　其一，中国已经进入家庭轿车的导入期。近年私人购买轿车的热潮能够证实这点。而私人汽车消费市场的发展将真正推动中国汽车业的根本变革。

　　其二，中国汽车业逐渐进入市场化时代。国内已从计划经济向市场经济转变。汽车产业作为传统产业和国民经济的战略性产业，汽车企业多作为大中型骨干企业，都处在这种变革之中。

　　其三，中国汽车业正在进入全球化时代。在所有产业中，汽车业的全球化程度相对更高。现在，世界汽车从研发、采购到产销的各环节，都已经实现了全球分工。中国加入WTO必将面对全球化的挑战。

　　1994年产业政策制定之后，对汽车行业影响最大的变数是加入WTO。当年为了保护国内产业，现行产业政策在投资、技术、服务、贸易等多个领域限制国外企业的进入。

　　因此，WTO的条款与现行产业政策形成了强烈的冲突。冲突的焦点在于市场准入。大势所趋，冲突焦点必须缓和。缓和的办法就是改变现行产业政策，兑现承诺。

　　其次，现行产业政策没有合理的进入和退出机制，同时对企业各方面掣肘甚多。为了防止盲目投资、重复建设，产业政策对汽车整车生产审批的限制相当严格。当年李书福奔走呼号，只为求得一纸准入的艰难状况如今仍历历在目。对比鲜明的是，有体制内的企业一年生产不过百辆车，但靠倒卖目录依然能够维持生存。

　　现行的汽车产业政策之中没有具体可行的消费政策也被各方诟病，而汽车消费政策始终只听楼梯响，不见人下来。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部石耀东曾撰文指出，汽车产业是一个典型的竞争性产业，竞争性的市场机制是汽车产业发展的最基本和最重要的功能性要素。政府政策的基点应建立在培育与维护一个健康、公平、有序的市场竞争机制基础上。在市场进入与退出上的企业自主性，是形成市场竞争机制的一个重要基础。

　　于诟病之中，2003年政府下决心要颁布新的产业政策。

　　新产业政策的新意思

　　5月8日，汽车业资深分析师贾新光说，新的产业政策对国内汽车行业的意义不是很大。因为新的产业政策将呈现的特征是———该改的不会改，已承诺的必须兑现。

　　所谓该改的不会改大致内容如下：对于汽车行业的行政性准入限制，政府不会放开。因为要继续防止投资过热的问题。合资企业的外方股比不会放开，依然最高是50%，这是政策底线；举政府之力重点支持三大集团的思路不会变，依然带有计划经济的味道。该改不改带来的结果将是汽车行业依然没有市场化的进入和退出机制，依然无法形成充分的市场竞争。

　　所谓该承诺的必须兑现即迫于WTO原则压力，所承诺的条款需要落实。

　　5月9日，从各方面得到的消息显示，新的产业政策征求意见稿中，政府将对汽车整车生产继续实行严格的行政性准入制度。据了解，整车项目必须由国务院批准，并且要求投资不少于10亿元。消息人士说，国家不准备让更多的厂商进入汽车行业，尤其是轿车整车制造领域。

　　对于已有的汽车厂商，政府的开放力度在加大。在制造方面，主管部门对汽车厂商的管理分为备案、核准、批准三种。除了建设新厂等重大事项需要主管部门批准外，厂商将有更大的自主权。

　　在服务方面也在加速对国内厂商开放。国内厂商至少是三大集团将得到直接经营二手车等多项服务领域内的权力。在分销渠道方面，政府将继续采取分营政策，即国产车和进口车不能放在同一个分销渠道去销售。

　　另外，对WTO的承诺将体现在新产业政策征求意见稿中。

　　5月7日，汽车消费政策的出台曙光再露。是日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究应对非典型肺炎影响做好当前经济工作的措施。此次会议提出8项措施。明确指出，要“抓紧出台汽车产业和消费政策”。由此，业界人士判断，汽车消费政策在新产业政策出台之后也将露面。

　　新产业政策的彷徨

　　如何制定出既符合WTO原则，又能攘外安内的新产业政策，这无疑是考量政策制定者们智慧的一桩大难题。

　　安内似乎容易。任由各方呼吁要降低进入汽车行业准入限制，但在征求意见稿中，依然是壁垒森严。此点在国家发改委在4月28日发布的关于征集社会各界人士对制定《汽车产业发展政策》意见和建议的通知中也能看出端倪。该通知称，制定新的产业政策目的之一是为防止盲目投资和恶性竞争。

　　涉及消费者切身利益的消费政策一直议而不决。1994年产业政策中涉及汽车消费的第47条说，国家鼓励个人购买汽车，并将根据汽车工业的发展和市场消费结构的变化适时制定具体政策。一句“适时”，近10年的时间如白驹过隙，恍然而逝。直到近日，才又被重新提起。

　　现在，政策制定者忙于制定攘外之策。因为攘外更加急迫。

　　WTO原则与现行的产业政策在市场准入方面发生强烈冲突，在服务贸易领域尤其明显。所谓汽车服务贸易领域，根据WTO《服务贸易总协定》的规定，涉及到汽车驶下生产线直至汽车报废的诸多方面。大致包括：汽车及零部件的国内流通、汽车进出口经营权、进口车和国产车的分销服务、公路交通运输业、分期付款、汽车保险、租赁、信息服务、二手车交易乃至停车场与加油站建设。

　　权威部门认定，国内汽车产业最薄弱的一环非制造而是服务贸易领域。加入WTO之后，对国内汽车产业冲击最大的也非制造环节而是服务贸易。这种冲击对国内汽车产业的影响用生死存亡形容并不过分。

　　权威部门警告，外国企业一旦在国内建立了由外方控制的汽车服务贸易体系，就为其在国内销售外国汽车产品打开畅通的渠道，对国内汽车工业的发展将产生重大冲击。国内企业甚至有沦为外国汽车的组装厂，而国内市场则沦为倾销地的危险。

　　但WTO的大原则不可违背。在此背景之下，产业政策制定者的理性选择是在WTO规则和原则允许的范围内，采取措施延缓国外汽车企业对国内服务贸易领域的冲击。与此同时，推动国内汽车建立有控制力和竞争力的服务贸易体系。

　　作为未来的汽车工业发展的主要指导政策，新出台的汽车产业势必在这方面大做文章。然而，把握尺度殊为不易。

　　国内汽车产业在服务贸易领域内多年来积弱积贫，并非朝夕能够更改。而国外汽车企业挟雄厚资金和完善经验，早已虎视眈眈，环伺于门外。

　　既要实行更为严格的准入限制，又要对现有的汽车厂商实现更大的开放；既要保护国内汽车产业，又要延缓国外厂商的冲击。这注定新的汽车产业政策将游移彷徨于保护和开放之间，作有限度的调整。