管制未除 出租车新政难解行业痼疾
严友良 发自上海
2月20日晚，香港著名主持人、记者闾丘露薇在合肥机场，连续遭遇了出租车不停上客区、乘客插队、沿路载客等行为。随后，闾丘露薇微博讲述这一遭遇，炮轰合肥打车难问题，引起众多网友的关注和议论。
“作为城市的‘窗口’，出租车行业正越来越成为许多地方的难言之疾：服务水平低下，‘打车难’、拒载现象严重，甚至停运也在一些城市屡有出现。”传知行社会经济研究所研究员由晨立告诉时代周报记者。作为长期关注出租车行业的分析人士，由晨立撰写过多份传知行社会经济研究所出租车行业年度报告。
2月27日，一个被称作“出租车新政”的措施出台，交通运输部、人力资源和社会保障部、全国总工会等三部委携手推出为期两年的“出租汽车行业和谐劳动关系创建活动”。其核心包括，推行出租汽车企业员工制经营模式，代替目前承包挂靠制；推行以车辆承包费用(即“份儿钱”)、社会保险、劳动收入、休息休假等为主要内容的工资集体协商制等。
“从本次新政的具体措施来看，政府对出租车行业的介入已越来越多。从管理公共资源的角度来说，这种介入有其合理性。但是，这也对政府的管理能力提出了极高的要求。”中国政法大学中欧法学院教授王军指出。
事实上，近年来关于出租车行业的经营管理模式，一直处于争议与探索之中，那么此次“出租车新政”是不是摸准了脉门，其效果又能几何？
向承包挂靠制“开刀”
“近年来发生在出租汽车行业内的事件，有一半以上与劳动关系不规范、承包费用不合理、出租车司机权益得不到保障有关。”2月27日，在三部委联合召开的全国出租车行业创建和谐劳动关系的电视电话会议上，交通运输部副部长冯正霖介绍。
冯正霖表示，这次创建活动要从制度上入手，使出租车司机有尊严地劳动，使企业健康发展。其中，重中之重是“要努力在规范企业管理上取得突破。要加快推进出租汽车行业企业化经营、员工化管理的经营模式，逐步代替目前承包挂靠制，合理确定承包费用”。
官方数据显示，目前我国有8700多家出租汽车企业，100多万辆出租车、200多万名出租车司机。
“如果算上没有在册的，在中国从事出租车营运的车辆可能达到400万辆之多。”2007年国务院发展研究中心出租车改革课题调研组成员、经济观察报总编助理王克勤告诉时代周报记者，“根据出租车经营权和车辆产权出资人及所有人的结构不同，即实际出资人不同，中国出租车行业经营模式整体分为两大类型—公司化模式与个体化模式。”
从2002年起，王克勤用了近10年时间先后走访200多个大小城镇，对中国出租车业进行考察。依照王克勤的调研，公司化模式又可分为完全公司化模式和半公司化模式。个体化模式则可分为挂靠个体化模式、完全个体化模式、个体经营业户模式和“黑车化”模式。
这些模式中，“公车公营”和“承包挂靠”是主要的具体运作方式。所谓“公车公营”即是出租汽车经营权和车辆产权均为公司所有，公司雇佣司机，与司机签订承包合同与一定期限的劳动合同。“承包挂靠制”具体运作方式是：出租车车主(即“车顶子”的拥有者)将出租车的营运权交给司机，司机向车主按月缴纳“份子钱”。“份子钱”一般长期保持稳定。车主再向出租车挂靠的出租车公司缴纳管理费。
显然，2月27日新政推行的“公司化”管理，即是向承包挂靠制“开刀”。
“在承包挂靠制下，车主和司机一般会签订劳动合同，但不签劳动合同的现象也很普遍。车主和司机双方的劳动关系不太稳定，且缺乏法律保障。推动出租车公司化管理和员工制，对于这部分司机来说有一定的现实好处，他们的劳动关系会相对稳定，工作的压力也会有所降低。”由晨立说。
但是，在不少专家看来，此举想要真正实施起来难度颇大。
“实行员工制之后，出租车公司给司机开什么样的工资成为一个关键问题。如果在降低司机劳动强度的同时维持现在的司机收入水平，出租车公司利益必然要受到损失。政府要求出租车企业实行员工制，实际上是把球踢给了公司。但多数公司都不愿意推动这项改革。”中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖指出。
除此之外，实施出租车公司员工制同样会带来许多问题。“在出租车行业总体管制的大背景下，牌照的发放受到限制。‘员工制’实施以后，新入行的出租车司机可能会面临更高的门槛。如此一来，容易形成新的垄断利益集团，消费者更难获得议价的博弈能力。”由晨立分析。
“份子钱”协商困局
“如果真的能够通过集体协商降低份子钱，当然好了。但是，目前的情况看，不太乐观。”对于行业的“新规定”，上海舒乐巴士出租汽车股份有限公司(下称“舒乐公司”)的士司机王志东显得格外谨慎。
王东志给时代周报记者提供了一张其2月份运营收账单。在这份账单上，王东志该月上交舒乐公司的月指标款项为4110元，大保费500元，个调税10元，电调租用费40元，清洗费10元，GPS销卡费20元，车队考核100元，安全互助金120元，四金140.3元。除去政府提供的油贴216.5元，王司机需要给舒乐公司的总数是4833.8元。
“每天还没有上车呢，就已经欠公司350元的‘份子钱’了。如果算上汽油钱，一天没有保本营业额至少在650-700元之间。”王东志说。“一个月15天(两班倒)，这意味着即便我24小时每个小时跑到50元，最终每个月的纯收入也只有5000元左右。”
“这都是在不出意外的情况下。要是遇上交通事故、车辆大修、违章这些情况，保证5000块钱的月收入都难。”实际上，王东志2月份就大修过一次，还因此被公司罚款500元。
不仅如此，“安全互助金本来是为了司机之间相互救济的，可公司收走之后，几乎从来没有管过司机。还有，就是经常莫名其妙被公司罚款。”
关于金额高企却并未给司机提供多少保障的“份子钱”，可以追溯到上世纪90年代初，政府部门开始介入出租车行业经营管理，对出租车总量采取管制，这造成了出租车运营牌照的稀缺。少数财大气粗的企业得到授权后纷纷成立出租车公司，个体司机无奈只能通过承包挂靠的方式才能向公司“租得”经营权。这意味着，拥有牌照的出租车公司拥有获得垄断利润的权利和机会。
“是该管管了，‘份子钱’确实太高，几乎每个月都得掏出一半收入给公司。”一位不愿吐露姓名的大众的士司机告诉记者。记者了解到，在上海大众、强生等公司的的士司机每个月同样要交接近5000元的“份子钱”。
单就从出租车司机收入和他们实际创造的业绩对比，就可以窥见出租车公司占据了大部分的“蛋糕”。“在上海，每部车一个月所要上缴的‘份子钱’基本都在1万元左右，而其他各种车辆开支，如油钱、车辆维护等费用都要司机自己埋单，如此一来，哪怕司机每月的收入只有4000元，他们跑出的业绩不会低于2万元。”由晨立告诉记者。
由晨立说，一辆普通的桑塔纳3000元，每跑300公里，司机至少要赚700元，其中150元为油费，300元为上交公司的“份子钱”，剩下的才算自己的收入。“你算算，这部车一年不到就能把本钱赚回来，剩下的都属于出租车公司净赚的，他们还能亏？”实际上，如果我们以上海大众出租车公司为例，这家公司拥有9236辆出租车(2010年末的数据)，如果按照“每部车的份子钱在1万元上下”来计算，一年收的“份子钱”就接近10亿元。
关于出租车份子钱的去向，前上海市出租车协会秘书长陆家骏曾作过说明：上海是国际大都市，成本高。场地费一天50万，几个大公司的调度系统，如强生公司的调度系统，硬件的成本就是1000万，他有100个人坐在那里，一天要调2万多次车，你这个成本要不要放进去，镇保转城保，每个司机要增加300块钱，两个司机就600块钱，这600块钱一年就是7000多元，费用又要增加，利润又要少。
“10年以来，上海市出租车公司已经由原来的600多家，降到了现在的160家。上调‘份子钱’意味着会有更多的中小出租车企业受不了成本的压力，被迫关停或者转让。”正是如此，在2011年5月份上海出租车下调“份子钱”300元之后，陆家骏明确提到上海出租车份子钱再也没有下调的空间了。
“从出租车从业者的角度看，每天跑20多个小时，结果拿到的收入中很大一部分要交给公司。正是如此，各个地方的司机都有要调低‘份子钱’的诉求。”王克勤告诉记者。
可这一次，关于集体协商“份子钱”的问题同样不被看好。
“目前国内城市的出租车行业、尤其是一些大城市出租车行业，在体制上大多还是‘行政控制’的模式。即出租车数量不仅由地方政府控制，并且还是以行政许可方式由几个特定的出租车公司经营。在此前提条件下，如果没有相关能够保证员工利益一方平等协调地位的公平制度配套，那处于优势地位的出租车公司，就会本能地利用自身体制上的强势来维护自已的既得利益。”余晖分析。
而2月27日三部门的规定，恰好并未提出集体工资协商的具体实行方法。“司机工会应当是集体协商的重要主体，工会力量的缺失，使得具有实质意义的工资集体协商变得不可能。”由晨立补充道。
至于三部门规定要求出租车司机每周休息一天，同样被认为无实际意义。
“现在很多地方出租车司机本来就是上一天班休息一天，如此一来，怎么定义‘每周休息一天’？在‘份子钱’已经如此之高的条件下，让每个司机再增加每周一天的休息日，这显然是不可能的。”由晨立指出，这样的规定就连司机自己也不会欢迎，一旦执行也会增加出租车的运营成本。
破除管制方是正途
随着快速城市化进程，各地出租车行业从无到有，规模逐渐壮大。这个过程中，出租车行业挂靠制慢慢盛行：出租车公司对司机的管理模式相对松散，双方以“份子钱”为纽带维系经济利益关系。
然而，近几年随着油价攀升、道路拥堵等问题愈演愈烈，围绕“份子钱”的数额与去留而发生的罢工事件更是在各地频频上演，出租车行业最终沦落到“的哥”叫苦、百姓叫贵的地步。
事实上，早在2008年交通运输部接手管理出租车行业起，就确定了“先稳定，后规范，再提升”的总体思路。
“出租车新政出台，表明了出租车业日益受到决策者重视。”中国政法大学中欧法学院王军教授指出。
然而在王教授看来，此次新政有一些亮点，其选择了几个容易解决的问题作为突破口，然而其未涉及出租车公司的产权问题、总量控制和特许经营问题。“但新规定忽略了一个前提：目前在中国出租车行业是一个管制行业，其定位为公共交通的组成部分，数量和定价都受政策限制，并非完全竞争性行业。”
“中国各级政府对于出租车业的基本政策是：数量控制，价格管制，特许经营。即人为的行政垄断管制，计划管制模式—出租车数量不仅由地方政府控制，并且还是以行政许可方式由几个特定的出租车公司经营。”由晨立告诉记者。
一般认为，出租车行业的管制基本上包含三大方面，即数量管制、价格管制和质量管制。其中，数量管制即是严格控制出租车的数量，而质量管制则强调通过提升出租车从业人员的素质等措施提高服务质量。
“大量的国际经验和实证研究表明，质量管制是出租车行业必须具备的，价格管制的作用则相当有限，而数量管制则是行业众多问题和矛盾产生的根源。”由晨立分析。
众所周知，目前中国每个城市可以许可有多少出租车，执行怎样运价，全部由政府说了算，一切按照城市计划来设计，并不是根据市民的自然需求为标准。结果，行业的高额利润源于数量管制，而高额利润引发了公司和车主的产权纷争，也引发了公司和司机的利益争夺，同时让消费者怨声载道。
“解决出租车行业问题的基本思路，我想，应该回到基本问题上寻求答案。总量控制目前是各地对出租车行业的基本政策。该政策将经营出租车的机会人为地变成一种稀缺资源。这种稀缺资源(也就是出租车经营权)应当为公众利益而使用。基于这个原则，制造该公共资源的政府和使用该公共资源的经营者应该负有相应的法律义务。”王军教授分析。
王军指出，必须让政府承担以下义务：证明现有出租车总量能够满足本地公众需求；确保服务价格合理，因为政府控制了市场准入；确保经营者符合一定的资格，并监督他们的服务符合要求等。经营者应承担的义务有：确保服务质量；提供连续性服务；非有法定事由，不得拒绝提供服务；信息公开；接受公共审计等。
“可以说，目前政府和经营者都没有完全按照使用公共资源的要求管理和运营出租车，没有履行相应的法律义务。那么，结果就只能是，因总量控制而产生的公共资源被滥用，公共利益被侵害。”王军教授指出。
“解决当前行业困局的出发点就是回到基本原则上去，如果要坚持总量控制，那就应该把出租车经营权当作公共资源，为公众利益，按照法治的要求管理和使用它们。”
对照王军的这一分析，三部委出台的新规定并未涉及破除垄断和监管。“只能算是治标不治本。”由晨立说。
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