刘洁

　　今年6月，深圳举行一场出租车运价结构优化听证会,关于出租车的定位再次引发了争议。与会的一个企业代表提出：“市民一味抱怨出租车太贵也不好，毕竟坐出租车不是坐大巴，出租车其实是公共交通中一种特殊的形式，是一种辅助的工具。”他认为，这个定位清楚了，价格制定就有说法，乘客对价格就会有更好的心理承受能力。由此引出一个值得深思的、有意思的话题。

　　其实，深圳的出租车定位几经变迁。

　　出租车到底是个啥性质，是平民化消费还是高端消费？是公共交通的普通一分子，还是像有的人提出的“是特殊的公共交通方式，是为特殊人群服务的，不可能成为大众交通工具”。所有这些说辞，其实无非想说明出租车的价格是高了，还是低了，这一点是关于出租车定位讨论的关键，也是所有关于公用事业产品定位讨论的关键。

　　笔者认为，出租车是城市公交的重要组成部分，它当然不能和大巴相提并论，但同样也是普通市民的消费，只不过这个消费是相对高端的。和其他公交工具一样，出租车的运营成本可以通过科学的核算方法得出，问题是要在刚性的运营成本基础上，如何在政府、出租车公司、出租车司机以及消费者四角之间进行利益的均衡分配，而分配的最终结果体现在价格和相关的政策上，牌照费就成了不得不说的话题。

　　显然，司机和消费者处于四角博弈的弱势，从这个角度来看，作为局中人的政府，其宏观调控的作用就不可忽视。如果锁定了运营成本以及司机、消费者的利益，政府可用于利益调节的工具就是牌照费了。如果牌照费成了不能动的奶酪，利益调整只局限在司机与乘客之间，就必然会引发争议，包括深圳在内的一些城市出租车价格调整引发的争议基本上都源于此。

　　因此，必须把出租车作为一个特殊变量，纳入到整个城市公交系统进行统筹考虑，同时根据城市的发展水平和目标取向来决定出租车的投放量、相应的管理体制及定价机制。

　　不仅是出租车，其他的公用事业产品也存在同样的问题。

　　2000年时，我们曾做过一个城市燃气的发展战略规划，其产品定位也经历类似的变迁。

　　早年，这个城市由于居民生活燃煤而造成日趋严重的大气污染，甚至酸雨频降。为了改善空气质量，政府利用财政及政府贷款，兴建了一套煤气生产和配送系统，以煤气替代煤作为城市生活燃料。政府通过对煤气实行低价策略，推动市民从使用燃煤到使用煤气，结果是，居民以低价清洁能源替代了燃煤，得到了实惠，煤气生产企业运营亏损，而政府为了保障正常供气支付了巨额的财政补贴，同时改善了环境。此时煤气的定位显然是公共品，政府关注的也是煤气项目带来大气改善的外部性，事实证明，该城市大气污染的问题的确得到了实质性的解决。

　　但这种失衡的利益格局终于在十几年后，遭遇政府财政不堪负重的严峻挑战，城市燃气的定位不得不改变了。作为准公共品的城市燃气，在考虑了居民消费能力的可承受性和地方政府财力之后，最后确定为居民、政府、企业共同承担成本，享受利益。

　　除了上述提到的出租车和城市燃气，城市供水、污水处理、环卫、绿化、公交、地铁等公用事业提供的都是准公共品，而准公共品的性质本身具有可变性，到底是接近于公共品还是成为通过市场充分竞争的“商品”，这个变化取决于两方面因素：其一，必须正视公用事业产品的定位和性质在不同地区和城市会有所不同的现实；其二，政府对于某类公用事业产品的公益性取向，比如，对于外部性较强的公用事业产品，如果政府主要关注的是其外部性带来的社会效益，就更多偏重于定性为公共品。

　　消费者当然希望把公用事业产品全都当成免费的公共品使用，但消费者在这个利益格局中是弱势的；运营企业或机构也是力图讨价还价，尽量争取部门利益；显然，政府是对某类公用事业产品进行定位的最后决定者。

　　笔者认为，以下两点是地方政府在城市治理中需要注意的：

　　首先，城市政府要像制定产业规划一样，制定一定时期的公用事业的规划，并根据实际情况进行滚动修编。规划要考虑本城市的城市化进程，对各类公用事业的需求变化进行研究，在充分计量政府有限财力的情况下，对公用事业在未来5～10年的发展进行规划和预算，这是对特定时期，城市公用事业产品定位的重要前提。

　　其次，当经济发展到一定程度，地方政府要有意识地从建设型政府向公共服务型政府转变，地方财政也要更多向城市公用事业倾斜，使居民能更多地分享到城市发展进步带来的好处，这是政府对某类公用事业产品进行定位应该掌握的原则。[本栏目为本报和综合开发研究院(中国·深圳)联合推出]