国家在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出，“十一五”期间，将实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度……调整和完善资源税，实施燃油税。

　　事实上，早在1994年我国已正式提出开征燃油税的动议，但直到目前仍是“只闻楼梯响，未见人下来”。顺应社会发展趋势的“燃油税”为何难产多年？这把在望之“火”究竟温暖了谁？又烧到了谁的利益？

　　“燃油税”肩挑节能大梁

　　据我国有关机构预测，2010年以前，我国石油消费年均增长速度为3.5%左右，2010-2020年为3%左右；2010年和2020年石油需求将分别达到2.9亿吨左右和3.9亿吨左右；今后20年，国内原油产量虽然将继续呈上升趋势，但增幅有限，预计2010年和2020年产量将分别达到1.7亿吨和1.8亿吨左右。业内保守预测认为，石油供需缺口2010年为1.2亿吨左右，2020年为2.1亿吨左右；我国对国外石油资源的依赖程度将由目前的20%上升到2010年的40%多和2020年的50%多。

　　而根据世界能源机构预测，中国的石油需求量2010年为3.5亿吨，2020年为5亿吨；原油产量2010年为2亿吨，2020年为1亿吨，2010年缺口将达到1.5亿，2020年达4亿吨。

　　专业人士分析，随着我国对进口石油依赖程度的提高，今后国际石油市场暂时和局部的短缺，以及油价的异常波动，这些将对我国石油供给和国民经济产生越来越大的影响和冲击。

　　“出台燃油税主要就是为了控制能源消费。”商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副研究员童莉霞在接受中国经济时报记者采访时如是说，“我们国家能源安全正面临严峻的挑战，如果不加以控制，石油等资源越来越依靠进口，那么国家的经济安全就将掌握在别人的手里。”

　　国家信息中心经济预测部经济师牛梨在接受本报记者采访时也表示：“开征燃油税主要是为了我们国家经济保持一个平稳的增长速度，是能源发展的优先战略。因为我们的浪费实在很严重，而在能耗上我们节约的空间也很大。另外，有些地方的过路过桥费的收取是不合理的，开征燃油税后，将费改成税，从某种程度上来说，有利于抑制乱收费现象。”

　　事实上，“燃油税”并不是一个新名词，世界上很多国家都有这样的税种。目前，日本的燃油税税率是120%，德国是260%，法国是300%。在这些国家，高燃油税政策不仅有效控制了能源消费，促进了其节油技术的发展，同时也促进了节能小型车的普遍应用。

　　“难产”11年

　　“燃油税”烧了谁的利益

　　根据日本和欧洲等国的多年经验，机动车节油最经济有效的措施就是制定和实施机动车燃油经济性标准，并实施车辆燃油税等相关制度，促进汽车制造企业改进技术，降低油耗，提高燃油经济性，引导消费者购买低油耗汽车。

　　在我国，“燃油税”的出台却经历了持续10多年的“难产”期，而且目前仍在继续。

　　早在1994年，我国已开始动议开征“燃油税”事项。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，当时燃油税是新一届政府作为税费改革的突破口提出来的。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。由于各界意见分歧较大，全国人大曾经两次否决了这个议案。

　　“经过多方协调，1999年我们国家通过了《公路法》的修正案，修正了第36条，上面提到国家可以采取依法征税的办法筹集公路的养护资金，其中还说了具体实施步骤和办法由国务院来做出规定，事实上燃油税前期的铺垫工作都已经完成了。”首都经济贸易大学财政系税收教研室主任刘颖告诉本报记者。

　　然而，当时恰逢国际油价大涨，从当初的20美元以下涨到30美元以上，燃油税的实施就以“择机出台”的方式搁置下来。没想到油价一路上行就没再回头过，择机出台的“时机”一择就是五六年。

　　为什么燃油税千呼万唤却不出来呢？很多专家都认为油价居高不下并不是主要问题，部门之间难以协调的利益关系才是最主要的阻力。

　　牛梨告诉本报记者：“我们国家从前有大量的过路过桥费，再加上养路费，老百姓在汽车方面的消费已经很高了，既然要费改税，如果税率制定合理的话，不见得马上就会增加老百姓的负担。”

　　刘颖认为，这么多年燃油税一直没能开征，一个突出原因是中央和地方之间利益关系的问题。“原来路都是地方修的，收取养路费也是由地方来收，开征燃油税后国家可能会取消养路费，这样中央和地方之间的关系就有一个协调问题，政府开征燃油税后面临如何摆正和地方以及修路部门之间关系的问题。”

　　还有一个原因是交通系统和税务系统之间的利益关系问题，“交通系统要通过收取养路费来维持财政收支，如果不收费改收税，那么交通系统的财政收支可能就要出现问题。我国一直没有开征燃油税，与如何解决交通系统几十万人的生计工作问题有一定的关系。”

　　“此外，并不是所有的单位都交养路费，现在改成燃油税了，对于那些原来不交养路费的单位、个人等于凭空增加了他们的负担。最典型的例子就是农民，还有一些地方的机关、事业单位原本也不需要交养路费。”

　　刘颖还表示，“我们国家在提出燃油税之前，在油方面的征税就已经有几个税种了，一个是增值税，税率是17%，还有一个是消费税，而且消费税和增值税是叠加在一起征收的。如果开征燃油税，消费税不改动，我们国家在油方面的征税就出现了三个税种。这样，老百姓肯定不能接受。”

　　“火”烧几度最相宜

　　开征“燃油税”虽然阻力重重，却也势在必行。而采取何种征收方案在业界也引发激烈讨论。

　　据刘颖介绍，世界上其他国家开征燃油税使用的是比例税率，我国在设计方案的时候如果借鉴其他国家的经验，用比例税率比较合适。“比例税率的优点是调控的力度特别强，但也有它的缺陷，如果我国设计成30%或者50%的税率，随着油价的增加，燃油税的税额就会跟着增加，这样一来不易被百姓接受。”

　　刘颖还告诉记者，我国最早在设计燃油税方案时，也曾经考虑过采取定额税率，这种税率的调控力度没有比例税率强，但是在实际操作过程中，即使油价上升了，税没有变化，税额增长相对比较缓和，这样百姓更容易接受。因此，如果从百姓能否接受的角度看，定额税率比较容易被大众所接受，但如果从国家在这方面具有强有力的调控力度角度来说，比例税率则更加合适。

　　据国家能源办的一位工作人员透露，目前有三种征收方案供商榷与讨论，根据这三种方案，燃油税的征收标准分别为30%、50%和100%，这也被称作燃油税改革的低、中、高方案。

　　东北财经大学财税学院教授吴旭东对本报记者表示：“开征燃油税以后肯定会增加消费者的负担，国家的目的是要通过燃油税来限制消费，但是要在人们可以承受的范围内，我个人认为燃油税的税率不应超过30%。”他认为，税率要根据调节的力度来制定，国家如果想限制大量的消费，税率的制定应该偏高，如果想取到一般的限制作用，税率就定的低一点，但最重要的是要考虑单位和个人的承受能力。另外，制定方案应该通盘考虑相关的税种，目前我国已有车辆购置税、车船使用费，如果再开征燃油税可能会加大消费者的税负。“施行费改税后等于把车船使用费变成纯正的财产税，也就是对车船的财产征收的税，而不是以原来的使用形式征收的。另外，应该取消车辆购置税，这样再开征燃油税会有一个社会基础——群众的支持度。”

　　牛梨则认为，征税之初可以将税率制定的低一点，然后慢慢再进行适当的调整，这样就不会让老百姓一时心理无法接受。

　　谁能享受补贴的温暖

　　面对一路攀升的油价，国家发展和改革委员会价格司司长赵小平日前向媒体表示，要建立石油与相关行业的价格联动机制，对部分弱势行业和弱势群体进行油价补贴。

　　而一旦开征燃油税，油价波动将更难估量，而农用车、出租车、军工企业等都将或多或少的受到影响。国家应该怎样对待这些特殊行业或群体呢？

　　“开征燃油税，对农民的影响将是最直接的。”牛梨认为，农民在使用农用机械的时候，不涉及养路费、过桥费等，如果开征燃油税等于凭空增加了农民很大的负担，因此国家应该考虑给予农民适当的补贴。为了避免补贴金发不到农民手上的情况发生，他建议可以通过直接减轻税额来达到补贴的效果，这样一来实际上起到了税收支出的作用，等于将补贴金更直接的返还给了农民。他还表示，对于军队应施行免税，但要区别对待，如果出于军事目的应该减税，如果出于经营目的则应该正常缴税。

　　刘颖也认为，虽然开征燃油税具有普遍性，但是对于一些特殊行业或群体应该给予特殊的照顾，“不过这个特殊待遇有一定的难度，会有一部分人‘钻空子’，所以如果采取补贴优惠的措施应该是有组织的进行，比如从农民角度来说，是不是可以由乡或一级政府出面进行组织统计。另外，国家采取这方面的优惠也不能太大，而且要对这方面的优惠进行严格的监控，要有组织的进行减免税的申请和审核。”(记者 王坤)