中国公共政策分析

　　□中国经济体制改革研究会公共政策研究所

　　□报告提交人：郭玉闪 王克勤

　　□报告缩略人：余晖 郭玉闪

　　背景

　　北京出租车业从1992年开始放开准入限制，允许民间资本进入。结果车辆从1991年的1.62万辆发展为1994年的4.9万辆。形成了公司(主要是戴集体企业“红帽子”的私人企业)为绝对主体和少量个体司机的市场结构。但此后北京市政府出台了一系列整顿政策，先是在1994年开始重新实施严格的准入限制，1996年又先后出台文件禁止企业“变相卖车”、强行换车(淘汰面的)、缩短出租车使用年限(8年变6年)、收车和倒算法、企业兼并等。现有的市场组织形态为12个品牌企业、200多家出租车公司、6.7万辆车、10万从业人员，以及司机和公司之间单一的承包方式(政府承认的惟一格式合同，风险抵押金加每月高额份钱)。个体司机则主要通过个体协会的方式来自我管理。

　　北京市出租车业的管理思路非常清楚，就是要推行公司化管理的模式。从实践来看，这种思路忽视了出租车业个体化经营的特点，而且掩盖了公司经营权垄断和实质挂靠、变相集体所有制度下公司剥削司机的事实真相；此外，在目前的管制制度下，消费者利益和政府税收都受到相当程度的损害。因此，政府如果要下决心改革目前的出租车管理制度，必须首先反思公司化所遗留下来的社会后果，并认真研究个体化的可行性。

　　-名词解释

　　帕累托改进

　　帕累托改进是经济学的一个概念，它是指在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换，至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度，即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢。帕累托改进是基于人们的既得利益而言，而不是人们试图取得的东西，因为后者是没有止境的；另外，如果一种改进剥夺一部分人的既得利益，不管是否能带来更大的整体利益或者是否有助于实现怎样崇高的目标，都不是帕累托改善。

　　风险评估：现有管制政策的社会成本

　　像国内许多城市一样，北京市政府出租车业的管制政策主要有准入歧视、总量控制和租价管制三种。总量控制和租价管制，虽然也为许多国外地方政府所采用，但严格的经济理论证明，不但准入歧视都是失败的，这后两项管制政策也难以立足。而北京市特有的总量控制和租价管制，对准入歧视所造成的社会成本具有惊人的放大效应。

　　1.什么是准入歧视

　　所谓准入歧视，指的是政府在发放出租车经营牌照的时候对不同的申请对象有不同的准入政策。北京市1992年发展出租车业时，在准入上最重要的歧视是对个体司机直接申请牌照严格限制，直到今天，北京市出租车业6.7万辆车中，个体司机只有区区的1000多辆。而与此同时，一些人打着集体企业名义，却能够无偿取得出租车经营权。因此，这种歧视造成了潜在个体经营者与公司经营者和那些幸运的个体司机之间的双重不平等。如果说这种歧视在发展初期是由于政府缺乏经验造成的，那么1996年后，这种歧视的继续存在，则有些说不过去了。北京市出租车业在经营上单车利润很高，单车的月利润差不多在6000元左右。歧视政策使得出租车企业即使在资本和有效管理上没有多少投入，即使没有直接经营什么业务，依然可以拿到这个利润的大部分：以夏利车为例，出租车企业每月要向司机收取高达4000多元的车份钱。

　　政府的准入歧视政策也使得目前企业收取职工的“风险抵押金”的做法十分尴尬。如果企业和司机之间真是政府希望并且大力促成的雇佣关系，那就不该有风险抵押金。航空公司的机长把飞机开到国外，并不需要交纳风险抵押金，为什么司机开出租车就必须要交呢？事实上，风险抵押金的存在证明了司机和企业之间还是市场交易的关系，而非雇佣关系，哪怕政府用尽政策把他们强扭在一起。

　　温州市政府1998年取消了出租车市场的准入歧视政策，之后的出租车市场所发生的变化正是对政府在出租车业推行“公司化管理”思路(即歧视政策的出发点)的有力证伪。这次改革也反过来证明了出租车业个体化经营的特点。温州市在个体化改革之后，98.8%的出租车属于个体经营。而受到最大冲击的是当时已经存在的出租车企业。原来很红火的出租车企业直落千丈。从长运公司、市运公司、神龙公司、钧遥公司在出租车业上的兴衰沉浮可以清楚地看出这一点。

　　2.为什么要总量控制

　　在出租车业实行的总量控制政策是一个非常严格的数量控制。这个政策在北京被实行，理由是“交通拥挤”，因为据说“出租车空驶率高，增加无效交通量。目前市区主要道路出租车流量占总流量40%以上，出租车空驶率近50%”。这个观点似是而非，不过是一个市场失灵的神话。

　　首先，北京市交通拥挤的真正原因从历史看是“道路建设和管理中存在误区”，比如：长期以来只重视地面交通，而不重视地下和轨道交通的路网建设；只注意修建大路而不是保持道路的均匀分布等等；北京的路口设计缺乏辐射结构和大院众多，造成行驶车辆难以合理分流；更不用说路桥的新扩建的设计大量存在常识性的错误。从短期看，公交车出入站、北京市的建筑施工频繁、新车剧增和新手多引发事故、停车场地缺乏以及中心城区缺乏收费控制也是造成拥堵的原因。目前北京市出租车拥有量只占机动车总量的1%弱，而且拥堵主要发生在上下班等高峰时段，如果不控制单位用车和私人车辆，同时坚决贯彻公交优先，而把拥堵的责任归咎于该时段空驶率很低的出租车，显然违背常识，有失公允。

　　其次，因出租车的所谓“空驶率”过高进而支持对出租车进行总量控制乃本末倒置。我们必须明白，空驶率是出租车司机寻找潜在乘客必须支付的成本。出租车业何以可以维持这么高的成本和出租车业缺乏竞争大有关系。而出租车业缺乏竞争的一个直接原因是总量控制限制了潜在的高素质(表现为成本低而服务质量好)司机对于现有的低素质司机的替代。所以如果要抱怨空驶率过高，要做的恰恰是取消总量控制。

　　再次，合理的空驶率是政府无法给出的。因为这个判断只能由具体的司机在竞争状况下单独得出。比如有些司机，他的时间成本很低或者他除了开车外别无技能，那么他可以忍受比别人高的空驶率(成本)。同样，合理的交通量也不是政府可以判断的。出租车带来的交通量背后支撑着的是城市居民对于交通量的需求，只有这个需求量才能给出一个所谓合理的交通量是多少，而这个信息，除了市场，政府根本不可能给出。

　　最后，总量控制政策的实施由于黑车的大量存在而失效。北京黑车的数目，官方的估计是两万辆左右，而多数从业司机的估计要多得多，有个观点甚至认为有多少出租车就有多少黑车(也就是说有6万多辆)。无论如何，都说明了总量控制事实上的失败。

　　3.为什么租价管制是无效的

　　租价管制是一个被人们习以为常的管制政策，也是在出租车业最流行的一个政策。不过也有例外，比如泰国曼谷的出租车租价就不受管制，在新西兰，出租车公司可以各自定价，但是需要将自己的定价方案报给当地政府备案，而且还必须在车内外张贴价格信息，以供乘客参考和监督。

　　租价管制的出发点一般来说都是为了保护乘客的利益，而其中最主要的考虑是司机和乘客之间存在着严重的信息不对称：乘客在没进入出租车前无法得知出租车的质量，在旅途结束之前无法确认司机的服务数量。这些观点如果细细推敲其实并不足以支持实施租价管制。

　　首先，乘客并没有因为租价管制得到多少保护。虽然无需议价，但是乘客却必须提心吊胆地提防司机绕路、在计价器上做手脚等做法。如果碰上司机是新手，那乘客还得为司机承担相当一部分学习费用，而且政策在租价管制的内容上并没有多少保护乘客的意思，比如塞车费、空驶费等等都必须乘客负担。

　　其次，从乘客和司机之间的信息不对称不能自动推出政府必须用租价管制来干预。要知道，信息费用是市场交易中必然存在的交易成本的一部分。几乎没有什么交易是不存在交易费用的。另外，在信息不对称或者说信息费用很高的行业，比如文物市场、书法市场等等，也并不存在价格管制。人们某种程度上总是无知的，这是这个世界的常态。人出于自私既可能会降低信息费用，也可能通过隐瞒、欺骗增加信息费用。人们采用什么样的行为和不同的制度安排非常有关。在因为总量控制、租价管制缺乏竞争的出租车业，如果缺乏高效的投诉处罚机制，司机一定会采用欺骗的手段来多获利，也就是说，由于租价管制，在司机和乘客之间的信息不对称变得更严重了。相反，假如放开这些管制，那么竞争的引入会使得司机的行为发生改变，由于竞争的约束，司机反而会通过降低信息不对称的方式来吸引乘客。

　　最后，租价管制在某种程度上也是无效的。因为即使是同一个公司的司机，他们相互之间也是存在竞争的。而且租价管制要成功，必须补充一系列其他的管制措施，比如对于司机“不许无故拒载”的管制等等。所有这些管制的实施都必须付出相应成本，都是对自由交易的干预，我们知道，自发自愿的交易对于交易的双方是帕累托改进，于是，对交易的限制阻碍了社会福利的增进。

　　因此，政府对租价的管制，充其量只能够制定指导性租价，或要求出租车运营者向乘客和潜在乘客披露详细的价格信息。

　　出租车业需要什么样的管制

　　尽管我们对出租车业三大管制政策的合理性一一消解，但并不意味着出租车业不需要管制。出租车业的合理的治理结构应该是注重出租车业的服务质量，即着眼于质量管制。

　　要提高出租车业提供服务的质量，恐怕没有什么政策比市场竞争来的更可靠。所以合理的管制政策应该是在出租车业致力形成一个有效竞争的局面。这就要求必须放开准入限制、租价管制等。管制的重点转向司机的素质(身体和知识)要求或者资格认证：司机通过学习、考试、面试的方式获取从事出租车经营的资格。另外，管制的内容还可以包括对出租车的要求，从车型、颜色到排气量都可以有相应的条件设定。

　　当然，这种着重服务质量的管制，既可以由政府专业机构来实施，也可以由政府鼓励和民间自发的出租车业协会来实施。

　　至于市场的微观主体，出租车业是一个出租车司机人力资本特别重要的行业，因此也是最适合个体化经营的行业。我们知道，不同的产权约束下对人们的激励不同，因而会导致人们不同的行为，最重要的约束就是产权的约束，所以要提高出租车业的产出(高质量的服务)，有效率的安排应该是司机直接拥有经营牌照，也即个体化经营。而只要司机拥有牌照，他完全可以在市场上寻找各种经营形式。他可以自己单开，也可以和其他司机合作创立品牌企业等等。因此虽然我们倡导个体化经营，但并不反对个体司机之间志愿组成股份制企业合作经营。

　　政策建议：三种改革方案

　　根据上述北京出租车业特点、现有管制政策的分析，我们提出如下三种改革方案：

　　第一种方案：即彻底取消北京市出租车业的准入歧视政策、总量控制以及租价管制。任何人只要具备从业资格即可申请从事出租车运营。资格的认定可通过政府(或协会)规定的一个严格的考试进行，考试的内容包括北京市的历史文化、交通路线、交通法规、语言能力以及行为规范等。另外政府对投入运营的出租车在颜色、型号、排气量等方面作硬性要求。

　　第二种方案：取消准入歧视政策和总量控制，保持租价管制。对于从业司机的进入资格和车辆要求与第一种方案同。租价管制应该是指导性的，同时要求完善的价格信息披露和投诉处罚机制。

　　第三种方案：取消准入歧视政策，保留租价管制(在第二种方案的意义上)和总量控制。但是要改变目前总量控制的具体方式。对牌照的发放从行政划拨改为拍卖。北京出租车业的牌照总数目由政府提前规定好变动的方式(每年固定增加一定数目)并向全社会公布，比如每年固定增加多少牌照，在哪些特殊情况下可以再增加牌照数目等等。

　　无论是哪一种方案，都要废除目前的准入歧视政策。废除准入歧视政策，最重要的一个步骤是进行存量改革，也就是如何将目前北京市的6.6万辆公司车辆变为个体化经营。这里有两种方案可以选择：

　　1.温州的做法。温州市政府规定了一个远远低于牌照市价的价格，然后每个司机只要向政府付出这个价格的代价就可以拥有自己的牌照。按温州的经验，这个改革政策最容易招致企业的反弹。北京市政府可以通过要求企业改制来对付这种反弹，因为目前多数企业也是集体制企业，按集体制企业的法律规定，它应该是全体员工的合作企业，因此可以考虑将集体企业改为职工合作持股的股份制企业。具体操作时可以选择几家企业作为改革的试点。

　　2.直接瓦解。由于和企业谈判改革的成本可能会非常高，政府可以通过直接向现有从业司机发放新牌照(收取一定价格)以间接方式取消准入歧视政策。虽然出租车业内出租车公司还在，但是一旦司机可以直接获取牌照，那么这些本身并不合法且没有太多经营风险的企业必然随着司机的“胜利大逃亡”走向衰亡。这时，出租车公司业主必然主动与司机谈判，从而建立合理的公司治理结构，彻底改变司机“骆驼祥子”的处境。