中国大中城市汽车保有量在过去的十几年呈爆炸性增长，居民饱受堵车、空气污染的困扰。至2012 年8月，中国的三个一线城市——北京、上海、广州都对新增小客车实施了总量控制政策(下称“汽车总量控制”)，即政府每月通过向社会发放一定数量的车牌来 控制新增加的小客车数量。
三个城市的总量控制方案在每月发放的车牌数量、参与竞争牌照的个人资格、是否给予节能汽车特殊考虑等方面存在诸 多差异，但最重要的区别在于牌照发放方式的不同，上海市通过公开拍卖来发放牌照额度；北京市采用摇号抽签的方式，摇中的申请者免费获得车牌；去年开始实施 的广州市则摇号和拍卖并用，每月一万个牌照按6∶4的比例分配给这两种方式，因此可以看作是上海和北京方案的混合。
开车上路造成道路拥 堵、尾气排放导致空气污染，这种由他人或社会大众而非行为者自身承担的负面影响在经济学上称为“外部性”。“外部性”存在是市场失灵的表现之一，需要政府
介入来减少“外部性”。因此，通过公共政策干预人们开车出行乃至拥有汽车，具有充分的经济学依据。北上广三市各自采用不同的汽车总量控制政策，给我们提供 了一个有意思的案例。
三地政策分析
评价一项公共政策的得失不外乎效率与公平两个标准。经济学家说的效率是指资源配置的优化程度，也可以概括成一句话，即“价高者得”。
与效率不同，公平是个见仁见智的概念。有些人认为，公平是每个人有相同的成功机会，另一些人则会认为只有大家的结果一致才公平。
上海采用的是一种以效率为导向的车牌分配方案，北京的方案更关注分配的公平性，而广州方案则试图在效率与公平之间取得某种平衡。
因 为效率概念的确定性和公平涵义的不确定性，经济学家研究效率问题要远远多于公平问题，研究多了自然喜欢上了研究对象。如果你问100位经济学家哪个城市的 方案更好，可能90%会选择上海。例如，最近清华大学的李稻葵教授在微博中旗帜鲜明地说“北京机动车摇号的基本理念错误”，因为小轿车不是类似自 行车的生活基本品，是“高端品”，所以“应该按照市场原则，即价格机制，分配”。同时，他肯定了“上海的方法大方向很好”，只是技术上需要改进。
李 教授这一说法引出几个问题。首先，怎样判定一件物品是生活基本品还是“高端品”？自行车曾经是一代人的“大三件”，而今天，随着城市的不断扩大和市区房价
的猛涨，汽车成为许多收入并不算高的上班族必备的交通工具，汽车的价格也有低至三五万元的，相对收入而言，可能还不如当年的自行车。其次，当按照市场原则 分配导致物品价格超出了最需要的人群的承受力，即该物品落入这些人的可选择范围之外，这样取得的“经济效率”可能要被打上个大问号。
最 后，当代表开车上路权利的车牌由出价最高者获得时，一种可能是拿到车牌的人的收入水平要高于所有竞拍者(或是摇号中签者)的平均水平，他们购买大排量汽车
的可能性要比其他人大，这些车开上路会造成更严重的空气污染；另一种拍得车牌的人是有一定经济实力且比其他竞拍者更需要汽车的人，他们的出行次数和距离很
可能要高于竞拍者的平均水平，因此会带来更多的拥堵和污染。总之，就代表上路权利的车牌这个具体物品而言，价格机制遴选出的消费者具有一些不同于普通消费
者的特征，这些特征意味着他们的开车出行行为会带来更大的外部性，从而抵消一部分运用价格机制所增加的效率。当存在外部性时，“价高者得”未必最大化经济 效率。
北京的车牌摇号并免费发放的方式最受人诟病之处恐怕是迫切需要开车的人却因运气“不够”迟迟拿不到车牌，随着中签比率的进一步下 降，这种批评会越演越烈。的确，当车牌成为一种稀缺资源时，这种人人机会均等的分配方式会带来一部分效率损失。笔者认为，可以通过采取一些改进措施挤出开 车需求不迫切的摇号参与者，提高需求强烈的居民的中签率，从而大幅增加政策的经济效率。
目前，摇号中签的居民被要求在六个月内购买车辆， 过期不买则获得的名额作废，除此之外却无其他损失。这群让手里名额作废的人中，有些是因为摇到号后却无法买上车的，如想买的车型断货；也有人买车意向不明
确，拿着号考量了一段时间后还是决定不买；第三种是故意为之者，他们可能是环保爱好者，也可能是已经开上车的人的亲戚朋友(名下有车的不能参加摇号)，他
们希望凭一己之力减少新车加入已经拥挤不堪的车流。如果我们假定每月汽车增加量的设定具有合理性，那么这种对抗性行为应被消除。我们可以要求每位参加摇号
的人缴纳一定数额的“诚意金”，这笔钱可抵扣车价；但如果中签却未及时购车，诚意金将被没收。这一措施将增大买车意向不坚定或有意减少上路新车的人的摇号 成本，引导他们推迟参加或退出摇号，从而提高真正需要开车的人的中签率。
在任意一个月份中，所有参加摇号的人的中签概率是相同的。然而， 有人可能“屡摇不中”，已经等候了数年之久，而有些人则可能因为刚产生开车需求或刚符合摇号资格而新加入到摇号队伍中。我们可以合理地假设，满足长期存在
的需求比满足近期产生的需求能实现更多的个体效用和社会福利，那么将中签率设成参加摇号时间长短的递增函数——即中签的概率随参加摇号的历史而增加——将 会增进分配政策的经济效率。
其实，当市场力量足够强大时，就会有促进效率的安排出现。据说，北京的汽车长期租赁市场发展迅速，运气不佳的 摇号者可以花些钱从这个渠道获得开车上路的权利。这种情况下，有限数量的车牌所附带的经济价值由出租汽车(及车牌)的私人或公司收获，整个社会的福利也得 到改进。车牌拍卖的不同之处是这些价值变成政府的收益。孰优孰劣？这不是个容易回答的问题，很大程度上取决于公共资金的利用效率。
广州市 似乎是吸取了上述两个城市的经验教训，采取摇号、拍卖并行的混合型分配方案，居民根据自己的需求、收入等情况选择竞拍或摇号，竞拍未得者还可以参加同月的
摇号。“广州市中小客车指标调控管理信息系统”网公布的2013年8月的结果显示：车牌平均拍卖价格在25000元人民币左右，个人普通车摇号的中签率大 概是35∶1。由于各城市的需求和车牌供给量的不同，很难将广州的价格和中签率拿来与北京、上海做直接比较。
值得注意的是，在预期价格不 超过30000元人民币和中签率30至40分之一的情况下，约7000人参加竞拍，而参加摇号的人数多达16万。广州与上海两市居民的收入水平相近，由此
可见，上海市八九万元的车牌价格对其大多数居民来讲是一个不小的压力。如果上海像广州那样拿出一部分车牌通过摇号来分配，应该会广受欢迎。反观北京，如果
一部分车牌用来拍卖，当然可以满足一部分高收入者的开车需求，某种程度上提高控制政策的经济效率。然而，在巨大的需求压力下，如果用作拍卖的车牌过多，对 已经偏低的中签率无疑是雪上加霜。
如果说混合型的车牌分配方案较单一的分配方案更好的兼顾了公平与效率，除了广州实行的模式，还有另一种 混合模式可以考虑：即通过拍卖从所有需求者中选出一部分，再实行摇号分配。具体方案可以是政府设置一个底价，出价高于底价的竞拍者进入摇号；或者政府通过
设定摇号中签率来限定摇号人数，这个人数决定了拍卖的最低成交价格及入围者。如果我们把广州模式称为“横向混合”，那么这种分配模式就是“纵向混合”。随 着北京市进一步收紧车牌发放量，据说车牌发放方案改革正在酝酿，笔者认为“纵向混合”模式值得考虑。
拥堵费优于限牌
我 们上面讨论的都是在汽车总量控制政策给定的情况下，不同车牌分配方式的效率与公平问题。上海效率优先的拍卖方案，除了牺牲公平之外，一大问题是拍卖产生的
车主会比摇号产生的车主带来更多的拥堵和尾气排放，从而抵消一部分效率；北京的摇号分配方案，在不失公平优先的前提下，有不少可作改进的空间；广州的(横 向)混合方案兼顾公平与效率，可能是最佳选择，同时有另一种(纵向)混合模式可供借鉴。我们不免要问的是：总量控制政策本身的效率与公平如何呢？
首 先，总量控制政策带来了两方面的不平等：一是承认政策实施前已有车牌者的权利，对未取得车牌的居民形成一种不公平。后者为了获得同样的行车权利，要付出额
外的成本。李稻葵教授在微博上提出的改革方案“已有牌号根据已经使用年份，给予5到8年继续使用权，到期参与拍号。”是解决这种不公的一个办法。另外，也
可以考虑对持有牌照的居民征税(政策实施后取得牌照的居民享受几年免税期)，增加持有车辆的成本，鼓励不需要经常开车的人放弃持有。其次，各地的总量控制
政策均规定只有本市户口或居住一定年数以上的居民才有资格参加摇号或竞拍。只有限定一个目标人群，政策才有可执行性，但这样做加剧了对外来人口和外地车辆
的歧视。减缓汽车带来的拥堵和空气污染有许多政策选项，目前来看总量控制是出台最快、推行最顺利的政策，这可能与政策本身有利于本地有车居民、成本由相对 少数的新需求者和外地车主承担有密切关系。
限制一个城市的汽车保有量，其目的是减缓城市拥堵和空气污染问题，这点似无疑议。然而，造成拥 堵和污染的原因是行驶在路上的车辆的数量和行驶距离，它们和一个城市的汽车保有量有些关系，但却不是那么紧密。例如，一个家庭本来需要两辆车，丈夫和妻子
各开一辆去上班，由于总量控制政策目前只能拥有一辆车，那么最有可能的一个解决办法是丈夫先开车送妻子上班，然后自己去上班。总量控制看似减少了车辆数， 却增加了每辆车的行驶时间和距离。因此控制汽车保有量很有可能费了大力气，但效果不彰，从经济学角度看是低效率的政策。
既然造成拥堵和污 染的是车辆出行的次数和距离，针对这两者的措施才是更有效的政策。提高汽油税可以增加行车的成本，减少人们出行的次数和距离；特定区域征收“拥堵费”或 “进城费”可以减少进入该区域的车次，但可能会延长每个车次的行驶距离；提高停车费可能也有类似的效果。除了这些手段之外，平衡大中小城市之间的各种资源 供给，从而促进人口在不同城市之间的均衡分布，以及优化城市的规划布局，降低居民远距离出行的需求，方是解决大城市拥堵和污染问题的根本之策。
(作者为亚洲开发银行高级研究员，本文不代表所在机构观点)
