近日，国务院通过中国政府网发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，中央政府向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。
该消息一经公布，公众为之纷纷叫好，认为这是政府开放民间资本进入基础设施投资的一个重大信号。是的，在相当长的一段时间内，尤其是刘志军主政中国铁道部门的那几年，中国铁路部门高度集权，把铁路所有权从地方回收到中央，而且铁路立项、建设、运营高度封闭，非铁路部门相关企业根本无法介入这个领域。正是因为如此，刘志军才能在这个封闭领域内谋求非法利益。
毫无疑问，向地方政府和社会资本开放各种铁路线路的所有权，将有助于打破机构垄断，同时也能形成优势互补，由地方政府作为铁路的所有者，他可能比原先的铁道部更加注重当地经济的协调发展、注重和公路、水运、航空等交通运输部门形成合力；而民间资本的进入，将会有利于提升项目的经济收益——一般而言，民间资本的盈利冲动会强于国有部门，吸引民间资本进入铁路建设领域会有助于改善这个部门的绩效。
但这是不是意味着民间资本的利好？那倒未必。从目前来看，对经济收益而言最好的线路是那些经济发达城市之间的客运专线和资源开发性铁路，前者如沪宁、京沪和沪杭高铁，后者如大秦铁路，由于稳定的客流和货运数量，这些线路的盈利状况最为乐观。而城际铁路、市郊铁路受限于客流，经济前景则不容乐观，比如上海到金山的铁路，由于人流的影响，在开通之后不断压缩班次。这些本来不可能盈利的铁路线路放开所有权，对铁路的运营机制不会产生如很多人所期待的那般巨大影响。
更为重要的是该《意见》只是欢迎民间资本进入这个铁路领域，但是却不放开该领域的建设和运营权，“铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。”无权过问具体的项目运营，这意味着民间资本只能做甩手掌柜，谁愿意做这样的冤大头呢？
现在已经有不少民间资本参与铁路建设，比如京沪客运专线就吸引了包括平安保险在内的不少机构参与，但是效果却乏善可陈，很重要的一个原因就是这些机构无权过问具体的经营。投资人无权过问具体的经营，就意味着机构会被内部人控制，投资人的利益很难保障。两年前国家审计署专门针对京沪客运专线进行审计，发现京沪客运专线在建设过程中发生诸多问题，《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》显示，2010年该项目存在招投标不合规、资金挪用、伪造虚假发票等问题，涉及金额近50亿。但是不是只有京沪高铁存在这个问题？这恐怕不能肯定，但审计署囿于人力物力因素，无法对所有的铁路线路建设都进行实时监督。假设这时候能够发挥社会资本的监督力量，那么其效率就会大为改善。
审计部门只是针对京沪高铁的建设项目审计就发生这么多问题，那么其日常运营会如何？到目前为止，一切的财务数据都只是铁路部门的自说自话，社会资本几乎没有话语权。也正是如此，尽管京沪高铁运营形势超出预期，但是平安资产管理有限责任公司和全国社保基金理事会却出人意料地提出了退股要求。两家投资机构于2012年下半年分别提出希望京沪高铁股份有限公司(下称京沪高铁)大股东中国铁路建设投资公司(下称中铁投)代表铁道部回购股份。
这两家机构之所以在京沪高铁即将进入盈利期提出退股要求，很重要的一个因素就是它们无权过问具体的运营决策。据媒体报道，包括调整运行图、减少发车数量、降低商务舱价格等直接影响其投资收益的重大决策，股东都无权过问；而长期在封闭系统运营过程中形成的财务不透明，也让投资人无从知晓其真实的收入。在一般人眼中，中国平安和全国社保基金理事会是中国资本市场中呼风唤雨的角色，假设它们的利益都无法得到保障，更不要说普通的投资人了。
如果“新政”只是让铁路部门具有多种渠道从社会吸取资金，却没有在公司治理上进行根本的变革，那么这种新政就是不可持续的。也正是如此，尽管媒体对此着墨甚多，但是资本市场的反应却很平淡。
在我看来，中国铁路之所以形成今日之顽疾，根本原因就是不差钱而导致的各种效率低下——不差钱意味着它不需要为运营效益负责，一旦资金告急就可以从政府里获得急救资金；也正是如此，它可以不顾经济收益而大规模投资：从2006年开始，铁路系统的年固定资产投资规模超过2000亿元，其后投资额逐年增加，2011年达到峰值8340.69亿元。如果分析一下铁路建设投资的资金来源就更加清晰，在铁路建设投资中债务性融资占总融资额的比例过大，2009年后这个比例超过70%，导致铁路的负债金额和资产负债率节节攀升。
换句话说，铁路系统今日之毛病是典型的国有企业预算软约束之故。如何化解这个顽疾？办法也并不困难，那就是吸引社会资本进入铁路的运营和管理，而不只是吸引资金。对于中国铁路来说，它缺的并不是钱，而是一流的管理和运营。尽管到目前为止中国尚没有民营的铁路系统，无法给具体的经营管理提出更好的解决方案，但是这并不意味着铁路就是独一无二的，因为作为一个市场中的公司，它的所有行为都是受财务约束而作出的，假设铁路运营中无需为亏损而担责，那么它的各种具体的细节管理就永远无法进步。
从其它领域来看，民间资本之所以有效率就是因为它的预算约束是硬的，因此它会想方设法节约各种资源，改进管理方式来提高效率，从而为投资人获得回报。从这个意义而言，目前只要社会资本的资金而不让社会资本参与运营和管理的做法并不妥当，要真正吸引资本进入铁路建设领域，可能要从上游的立项，到中间的建设和建成后的运营各个部分都需要听取资本的声音，唯独有此，中国铁路才不会成为中国纳税人的巨额财政负担，铁路才是“资源节约型、环境友好型的运输方式”。
(作者为上海金融与法律研究院执行院长)
《意见》的主要内容
1 鼓励社会资本投资铁路
向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
2 设立铁路发展基金
研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。
3 铁路货运价改为政府指导
坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。
4 金融机构要根据自身能力继续支持铁路建设
建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。《意见》还强调，银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策。
