现行公务用车制度效率低下、滋生腐败的弊端被人诟病已久，但之前的改革大多无疾而终。

　　眼下正在全国许多地方开展的这场改革，究竟会把公车制度带向何方———

　　一位当事人的改革经历

　　公车改革需要自我革命

　　□　陈敏，杭州市西湖区纪委执法监察室主任，西湖区公车改革方案具体执行者

　　坐在陈敏的办公室向窗外望去，马路对面就是求是小学。陈敏说每天下午四点多孩子放学的时候，都能看到学校门口停满了公车。“现在少多了，没有了司机，这些领导自己是没有时间开车过来接孩子的。”陈敏告诉记者，“西湖区公车改革最大的成效就是有效地堵住了公车私用的漏洞。”

　　和一些地方公车改革由外力强力推动不同，西湖区的公车改革是自发的。2002年初，三墩镇提出车改方案，要求进行试点改革。这是一个离西湖区中心比较近的乡镇，有6辆公车，人多车少，公务用车矛盾比较突出。他们提出将现有公车估价优先出售给单位职工，不再配备公务用车，按照一定的标准下发交通补贴。到2002年下半年，翠苑街道提出按照三墩模式进行车改。“两个乡镇车改之后，其他单位要求改革的呼声越来越强烈。一是试点单位节省了很大一笔开支；二是干部交流制度的现实存在要求全区统一推广公车改革。”陈敏告诉记者。

　　最大的阻力来自领导

　　2003年初，西湖区纪委对试点的三墩和翠苑展开调查，以确定进一步改革的方向。“调查显示，在节省财政开支、堵住公车腐败漏洞、密切干群关系等方面取得了积极的效果。”陈敏自始至终参与了调查。三墩镇以2002年机关公务员49人测算，与2001年车辆交通费的支出相比，共节约资金50.6万元，财政支出同比下降70%；仅有2辆公车的翠苑街道，也节约了5.12万元，财政支出同比下降25.6%。

　　“车改最大的阻力往往来自单位的一把手，因为这种改革触动的恰恰是一把手的既得利益。”陈敏说，“中层干部和群众都是拥护车改政策的。”虽然如此，还是有几个障碍必须清除，解决不好，车改就无法推广。“一是补贴标准的确定；二是单位原有公车的处理；三是原有驾驶员的分流安置；四是车改之后对领导干部用车费用的监督。”陈敏总结了车改取得成功的四个关键因素。

　　在试点的两个乡镇街道中，补贴以货币形式按月补助到人，班子正职每人每月1200元，副职每人每月1000元，调研员每人每月500元，中层干部200元，一般干部100元。西湖区纪委调查时发现，虽然领导的补贴标准也不高，但根据实际情况，中层以下干部的补贴标准偏低。

　　“我们没有公开拍卖公车，而是经过中介机构评估后，优先出售给内部职工，这一点引起了一些争议。事实上评估机构都是纪委指定的，对于当年新买的车，我们一律按原价，整个过程是比较透明公平的。”陈敏并不回避存在的争议。试点的两个单位中，三墩镇规定区管干部优先，驾驶员其次，最后是一般干部；班子成员购车，享受5万元贷款贴息3年的优惠(贴息部分由镇里承担)；翠苑街道规定，个人按住所距离远近、职务高低的原则购车，一次性付清购车款享受评估价八折优惠。“这些规定使领导干部基本都能买上车，不至于因为没车影响工作。”

　　在驾驶员的安置上，两个试点单位都采取了一次性分流的办法。三墩镇对驾驶员增发3个月工资，在政府部门的工龄按每年200元一次性补贴；养老保险缴至2003年底。对于车改后的监督，两个单位都明确规定，车改后，机关所有工作人员不得向下属单位和个人私自借车，不再报销交通费，否则按违规处理。

　　先行者的几个担忧

　　调查的结果让西湖区纪委充满了信心，他们打算2003年上半年在全区所有乡镇街道推广改革，但后来因为非典疫情的爆发而推迟了。“在这之前，对于取消公车会不会影响领导在处理突发事件时的效率这个问题，我们心里也没有底。突如其来的疫情正好给了我们一个检验的机会。我记得5月19日杭州发现第一例非典病例，当天召开紧急会议。通知下去以后，车改的两个单位的领导是最先到的，因为他们接到通知后自己开着车就过来了，而其他的还要忙着去通知司机。”陈敏对此印象非常深刻。

　　2003年9月，西湖区下属乡镇、街道全面推行公车改革，并且在12月之前平稳地完成了车改工作。“根据试点的情况，我们作了一些调整。譬如对补贴标准相应地作了提高，尤其是提高了中层以下干部的补贴标准；根据单位离区委的远近，补贴标准也有所不同；又譬如考虑到个别领导没有购买私车，我们规定在处理突发事件、组织大型活动等情况下，确实需要的经一定的程序可以租用车辆，但到外地出差不得包车等。”陈敏认为从乡镇的情况来看，改革方案是比较成熟的。

　　那么这个方案是否可以在区委区政府各部门推广呢？陈敏认为实际情况不同，不能全盘推广。“在区级机关搞车改有几个难处，一是区财政能否承担？有些部门本来并没有配公车，改革后全员发补助，财政支出可能更大。二是各部门的工作半径如何测定？区级机关和乡镇、街道不同，有些部门经常要到外地，有些部门却基本不用出门，情况千差万别，补贴标准很难确定。三是执法单位公务执法问题如何解决？执法单位和其他部门又不一样，执法时不可能开着私车，这个问题解决不好，车改也无法推广。”虽然区级机关的公车改革还没有启动，但陈敏显然已经做了很详细的调查，几大问题了然于胸。

　　但是问题显然还不止这一些。陈敏说，如果真的取消了公车，上级来人的接待问题如何解决，这么多司机如何安置，私车的大量增加导致道路交通矛盾日益突出等等，都是需要解决的问题。

　　西湖区乡镇街道车改补贴标准

　　袁浦镇转塘 镇 三墩镇 街道

　　周浦乡龙坞 镇留下镇、蒋村乡

　　正职 1800 1700 1600 1400

　　副职 1600 1500 1400 1200

　　调研员 900 800 700 600

　　中层干部 650 600 550 500

　　一般干部 300 300 300 300

　　一位公共管理学者的制度分析

　　公车改革为什么这样难

　　□　毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，制度分析专家

　　职务消费难以界定

　　职务消费是指有职务的人员，在履行职务时所发生的费用。根据这一定义，只要发生的费用与履行职务没有关系，就不属于职务消费。据此可以得出一个结论，职务消费应该由单位支付，而非职务消费则应该由个人支付。显而易见，单位配备公车是为公职人员职务消费之用；如果用作私用，则应该由个人自费，否则就是腐败。

　　但是这样简单的问题，为什么在实践中往往扯不清呢？为什么公车等职务消费往往成为腐败的温床呢？在实际中，职务消费与非职务消费很难界定，两者往往相互纠缠在一起，相互转化，不容易区分。比如拿车来说，一辆车在街上跑，到底是在工作呢，还是在兜风呢？很难区分。如果公车只用于公务，不但执行起来成本太大，并且往往会误事。更多的时候，职务消费与非职务消费是可以相互转换的。就拿警察用警车来说，警察在执行公务时间用警车，显然是职务消费。这没有什么可以争议的。但是，下班后警察开着警车回家，是否是职务消费呢？从直觉来看，这肯定是非职务消费，不应该允许警察开着警车回家，而应该让其开着私车回家，或者干脆坐公共交通工具回家，并且是自费的。但是换一个角度来看，这也可以是职务消费：警察开着警车回家，并把警车停在其居住的社区，等于是警察延长了上班时间，开警车回家相当于增加了开警车巡逻的时间，对潜在的犯罪分子能够起到威慑作用，有助于改善治安状况。

　　不道德者战胜道德者

　　由于职务消费本身带有一定的私密性，职务消费和非职务消费之间的界定有一定的模糊性，职务消费到底合理还是不合理，到底是为了私人利益还是为了公共利益，在很大程度上外人很难进行判断。如果需要判断，必须要挖掘很多只有消费者才知道的私人信息，而要挖掘这些私人信息，不仅成本很高，而且了解到的信息，其真实性也往往取决于消费者本人。在这种情况下，职务消费是合理消费还是不合理消费，往往取决于消费者个人的道德修养水平。道德的人和不道德的人混在一起，道德的人往往需要做很大的努力，甚至支付很大的个人成本，仍然很难被人了解和理解，但不道德的人以职务消费的名义大量花费公款，也很难受到惩罚。在这种情况下，不道德的职务消费模式会排斥道德的职务消费模式，最终将导致职务消费失控。

　　让职务消费信息公开

　　　因此，要控制职务消费，最重要的是了解职务消费本身的特点，然后在此基础上进行制度设计。首先要做到让职务消费的信息尽可能公开。信息公开，可以让职务消费受到各个方面的监督，职务消费者往往会怕影响不好而约束自己。另外，有关职务消费的信息公开后，如果消费项目是合理的，是公务活动所需要的，也可以让大家进一步理解职务消费的必要性，从而可以减少进一步监督所需要的程序成本。职务消费在程序上可以有更多的灵活性，免去了好多条条框框的约束，从而可以花费较少的资源，来取得最大的效用。

　　其次，在职务消费与非职务消费相互转换的情况下，即使信息是充分的，是对称的，实际上也很难分清什么是职务消费，什么是非职务消费。这时，过分纠缠于两者之间的区分，不仅劳民伤财，而且往往还影响工作。像控制办公人员用办公电话办私事，往往是吃力不讨好的。这样的事情，管的效果不会很好，而管的各种消极作用可能很大，而且越严格管理，消极作用越大。这时最好只是稍稍管一下，而不是严格管理，非正式地把办公人员用办公电话办私事当成其福利的一部分。因为办公人员用办公电话办私事的量是一定的，不会有很大的问题。稍稍提醒一下，比严格管理的效果好，而且成本低。至于消费量有一定的定数、伸缩性不是很大的小额职务消费，可以考虑实行承包制。比如座机费，可以考虑承包。而伸缩性比较大的费用，比如手机的费用，则可以考虑实行比例制，如30%的费用自费，70%的费用实报实销。

　　对于汽车来说，道理也是一样的。很多地方开始取消公车，改为发放用车补贴，这样的改革可能并不具备推广价值。因为汽车消费目前还比较昂贵，往往还是权力与地位的象征，还不像电话和手机那样是大众消费，所以以这种方式进行改革，不会像手机补贴那样来得成功。但通过种种努力，在总体上对公车消费进行控制，还是非常有必要的。(□　主持人　本报记者　万建民　黄全斌 ）