北京机场高速公路暴利调查 谁能说得清？
编者按 南京机场“天价高速”每公里均价超标逾50%被曝光，江苏省交通运输厅回应承认，南京机场高速公路收费超标确有其事，但被询问总共收费多少时，南京机场高速公路管理处处长刘显根声称并不知情。
《中国经营报》记者在调查中发现，首都机场高速路的收费状况更是不明不白：公众不清楚收费期限何时延长、收费标准如何确立、经营性质何时何故变更、收费款项去了哪里。
事实上，对于收费流向和监管，我国法律有明确规定。《收费公路管理条例》规定，高速公路收费的依据是“收费还贷”，也就是说，收费的流向应主要用于偿还道路修建的贷款。所以，从法律上说，收费流向是清楚的，应该是一本“明白账”。
但现在，连管理处处长都不知情，谁能说得清？公众再次失去了知情权。
虽运营多年，却争议频出。
延长了收费年限，单向收费不告知，“秘密”转换为经营性公路性质，作为全国通行量最大的机场高速，首都机场高速公路在这一轮关于高速公路乱收费的讨论声中依然备受关注。
高速公路收取的费用究竟去向何方？收费活动是应该还贷即止，还是应该继续为企业和有关部门谋利？某些部门既是执法主体又是经营主体的现状让高速公路的收费看起来是一个迷局。
性质突变
北京机场高速公路的收费一直以来颇为人所质疑。
建成于1993年的北京市机场高速，总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元。其余4亿元为北京市与交通部合资，前者使用市财政资金，后者则以投入车辆购置附加费的方式出资，这两项均归为国家财政出资。初期收费为单次10元，在收费3年多后，北京市于1997年1月将其定位由原政府还贷公路修改为经营性公路，重新批准收费30年。两年后，北京市将路权划拨给国有企业首发公司，由该公司进行运营管理，独享这条公路的收费利益。北京市发改委批复了上述性质变更，截止到发稿前，发改委未对记者提出的变更原因作出回应。
记者通过各种方式均未得到北京机场高速公路立项时的具体文件，外界关心的其投资利润率、总收入，高速公路预估流量，以及为达到利润指标的定价标准，反向相除算出的收费年限等等都还是个谜，甚至应该公布的其收费是用于还贷还是开支也无从得知。
“没有相关机构审计监督，别说没有相关数据，即便有所报出的数据也没有任何实际的意义。”长期从事高速公路建设管理的业内人士对记者说。“高速路收费事实上是将国有资产投资的部分交给自己的国营公司通过经营的方式收回。”
据了解，我国只有极少一部分路桥建设有民营资本或者外资介入，大部分属于国家财政投资或者贷款融资。
“现在财政投资或者贷款融资的界限已十分模糊，这是某些部门有意为之。”知情人士告诉记者。“原因很简单，国家方面投资建设机场高速的4个亿属于正常的财政支出，这些钱本就来自于财政税收和各种费用，本着取之于民，用之于民的原则，这些钱不该在所谓的收费还贷范畴之内。然而，某些部门除了想拿回这部分钱之外还想利用它再多赚钱，就出现了各种改制等变异的做法。”
这就是中国公路独特的收入方式，是某些部门的一种“灰色收入”。国家向民间收钱主要通过税、费两种途径，比如企业所得税，个人调节税，各种附加费等等，这些税和费统一汇入国库用作财政支出。而高速公路的收费性质其实介于两者之间，费用以公司或企业经营的方式获得，不走财政亦不入国库。
国企介质
调查中，记者了解到，高速公路建设资金来源最早是政府投资和部分贷款，再后来是吸收民间资本甚至是外资，在这个过程中，国家财政的角色悄然发生了变化，从一开始的“出资方”，后来的“合资方”，现在变成纯粹的“盈利方”。
然而，从制度上讲某些部门始终不能成为收费的主体，所以必须依托国企代收，把收费公路作为融资平台，将政府还贷公路转为经营性公路，或把经营性公路转为上市公司，重新审批后长期延长收费期限等情况顺势而生。
据了解，首都机场高速的管理者为北京市首都高速公路发展有限公司(简称“首发公司”)，是北京控股下属的子公司，知情人士透露，北京市于1997年1月将首都机场高速的定位由原政府还贷公路修改为经营性公路，重新批准收费30年，此恰好与1997年北京控股吸纳优质资产组成公司上市时间相吻合。
另外，首发公司与首都公路发展集团有限公司(简称“首发集团”)也有联系，1997年之前，首发公司是首发集团的子公司，1999年，北京市将路权划批给首发公司，由该公司进行运营管理，同年，首发集团作为母壳公司正式成立，现在也还享有机场北线、机场南线、机场第二高速等京城周边多条高速公路的管理和运营权，记者分别从北控和首发集团得到了证实。
2008年审计署公布的审计报告显示，到2005年，北京机场高速收费总计32亿元。估算到收费期满的2026年底，还将收费90亿元。
首发集团的盈利支撑点当然不止机场高速，截至目前，该集团负责管理的高速公路约755公里，包括京港澳高速、京藏高速、京哈高速、通燕高速、京开高速、京承高速、机场北线、机场南线、京平高速、京津高速、京新高速、机场第二高速、五环路和六环路。这些油水甚丰的京城周边高速又会带来十分可观的收益。
“将收费完全转化为企业行为已是公开的秘密。”业内人士告诉记者，有了收费还贷的大背景，各省交通厅就具有双重身份和职能，既参与公路航运等政策法规的制定和监督管理，又将政府投资的部分和企业融资脱钩，“这实际上是一种资产上的剥离，各级政府交通厅下面托生出的高速公路集团公司，交通建设投资公司等等就是这样的功能。这些公司的投资由国有资产的一部分和政府贷款构成，国家贷的钱就由托生出的公司来还，这些公司的老板同时也是政府官员。”
资本介入拉长年限
事实上，作为介质出现的首发公司只解决了将“收费还贷”合理合法化并初步收回成本实现小部分盈利的问题，把高速公路打包上市的做法则解决了将盈利在时间和空间上拉长的问题。
首发公司依托其背后的北京控股集团有限公司完成了这样的动作。
北京控股集团成立于2005年1月18日，北控集团的主要业务为城市基础设施和公用事业的投资、运营和管理。公司旗下的红筹股公司——北京控股有限公司是北京市最大的海外上市企业(0392.HK)。北京控股集团的公路业务中包括机场高速、机场北线、深圳石观公路三条主体公路，其中机场高速成为其公路业务中的盈利主力。其最新年报显示每年机场高速通行费收入高达3亿多元人民币，去年海外股民从机场高速路分红高达7000多万元。
北京控股集团2010年的财报显示其公路业务收入为3.9亿港元，约合3.27亿元人民币。其公路销售成本为2.46亿港元，约合2.06亿元人民币。扣除税收等其他成本，其公路业务盈利约合8000万元人民币，其中7000多万元人民币用于股东分红。换句话说，首都机场高速的收费最终获益的除了企业外便是境外股民。
“这其实是某些部门通过国有企业继续敛财并对纳税人权利的侵犯和掠夺！”一位业内人士直言不诲。事实的确如此，2002年，国家计委曾专门下文，提出“考虑到北京控股有限公司在香港上市时已对机场高速路收费年限作了承诺，因此，机场高速路的收费年限可暂不调整”。因此，长达30年的过路费收入是北京控股的重要利润增长点。
“北京机场高速收费其中一条重要的原因是其上级公司作为香港上市公司，对香港的股民是有承诺的，这种承诺有法律效应。如果取消收费，股民是要追究责任的，这种责任有可能会追究到北京市政府。”北京市忆通律师事务所主任李劲松告诉记者。
层级部门之间相互援手
曾经起诉北京机场高速的北京市忆通律师事务所主任李劲松认为，按照国务院《收费公路管理条例》规定，还贷公路在批准收费期限届满前已经还清贷款的，必须终止收费，实行免费通行。首发公司至今仍在高速路上设置挡杆儿收取费用的行为“没有合法根据”，违反了相关规定。其收取的10元属于不当得利，应予返还。
李劲松表示，高速公路收费乱象是层级部门之间相互援手的结果。交通运输行业本应是几个部委的良性互动，但是对利益的追逐要求他们必须相互勾结。“我的起诉不针对高速公路本身，而是针对其背后的利益圈，针对发改委的不当批复，以及首发公司的不当得利。当执法主体同时又是违法主体时，事情就很难办！”
针对律师的起诉，首发公司给出的答复是：我国高速公路建设资金有几种来源，一是国家财政全额投入，二是采用贷款，实行收费还贷，第三则由企业投入资金，允许企业参股。首都机场高速建设模式属于第三种，由过去的中国路桥集团和北京京津塘高速公路公司北京分公司两家企业投入建设资金。机场高速收费通过审计署审计，其收费等各方面不存在“没有合法根据”的问题。公司享有机场高速30年的特许经营权。
中国路桥公司承继的原中国路桥(集团)总公司，其前身是中国交通部援外办公室，1979年经国务院批准成立为中国公路桥梁工程公司，1989年更名为中国公路建设总公司，1997年组建为中国路桥(集团)总公司。
华北高速公路股份有限公司成立于1999年7月20日，是经交通部、国家经贸委批准成立的、以京津塘高速公路为主营资产的股份制上市公司，公司注册资本10.9亿元。
从这两家公司的背景可以看出，这两家在1997年后成立的或改制的公司不可能在1993年以前参与了首都机场高速的修建。事实上，有了收费还贷的大背景，各省交通厅就具有双重身份和职能，既参与公路航运等政策法规的制定和监督管理，又将政府投资的部分和企业融资脱钩，“这实际上是一种资产上的剥离，各级政府交通厅下面托生出的高速公路集团公司，交通建设投资公司等等就是这样的功能。”
“公路建设本来就是带有公益性质的工程，就像保障房一样，政府不允许过多盈利。”李劲松告诉记者。“原则上是保本微利，5%~8%的利润率，而社会平均利润率为10%，利润指标不可能也不应该超过15%。这其实和企业投资参股的经营方式并无关联，无论何种经营都不能牟取暴利。所以根子在发改委的30年批复，我认为至少应有附加条款，比如如果在期限之前收回合理利润，那么收费就应该中止。”至于高速公路回笼资金去向，截至本报发稿前，未得到首发公司回复。
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