官员曝城市交通政策三宗罪 指限购不公平

　　拥堵的交通，已经成为中国过度膨胀的大城市病征之一。

　　各个城市竞相推行的汽车限购政策、出租车价格上调、大幅调低公交票价，是否能有效根治这一城市病？国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示，当前不少城市的交通政策存在失误，限制私人购车，实际上形成了已有车群体的交通特权，与城市交通的公平趋势不相符合。

　　针对北京等城市酝酿调高出租车的价格，刘斌认为，出租车调价仅仅是在压制交通需求，而非增加有效供给。“中国已经有近10年没有大规模地投入出租车的运力，因为长期不增发出租车牌照，现有出租车团体已经成为一个既得利益团体。”他说。

　　把公交的价格定得过低，同样不利于城市交通结构的改善。刘斌说，城市公交应有一个合理的价格，合理的供给和合理的拥挤度，如果开小汽车的人自愿转换乘坐公交车，那这样的公交政策是有效的。

　　综合运输研究所此前完成了一份关于中国城市交通的课题研究，刘斌认为，城市交通政策应该坚持公平的方向，在替代效果的框架下来研究城市交通政策的综合效果，要避免交通特权和压制需求两大问题。

　　“限购车政策形成了已有车群体的交通特权”

　　记者：你如何评述中国当前的城市交通政策？

　　刘斌：现行的不少城市交通政策存在一些问题，与城市交通的基本发展趋势不相符。

　　当前城市交通的发展有三个趋势，一是经济增长、全面建设小康社会，要求城市交通的质和量都需要有一个增长，这是基本趋势；二是交通发展要有一个公平趋势，不能搞特权；三是，综合运输的趋势，也就是自行车、公交车、出租车、私家车要统筹考虑。

　　但中国当前的城市交通政策却是要压制运输需求，比如多个城市已经推行的“购车摇号”。应该说，个性化运输、私人交通、高质量交通，当然会占用更多的资源，但不能说因为占用更多资源就把高质量的需求压制掉，我们现在的城市交通政策只是要把大家赶到公共汽车上去，而不是引导到公共汽车上去，这就是需求的压制。

　　公平也有问题。限制私人购车，实际上造成了已有车群体拥有交通特权，没有车的群体成了当前城市交通政策的受害群体。适当的限制可以理解，但是当前这样大规模的限制，是否符合公平的选择？是否符合和谐社会的原则？我认为不符合。

　　再次，现行的城市交通政策多是孤立考虑问题。当前中国城市的行人政策、公交车政策、轨道交通政策都没有统一协调好城市各个参与方的权利，比如当前行人闯红灯要罚款，当然闯红灯是不符合规则的，但当前的城市交通资源分配是按照机动车的需求来分配的，显然非机动车在城市交通中所占用的资源不够，以罚款的方式来处理虽然合法，但是行人交通问题并没有很好地解决。

　　所以，当前的整个城市交通政策无论是从经济增长、公平原则还是综合运输角度去考虑，都违反了实际发展趋势，政策与我们希望达到的效果之间，就出现了很大的落差。

　　记者：城镇化的推进，城市的发展和膨胀，交通的拥堵是必然的吗？

　　刘斌：收入增长、城镇化推进以后，形成了城市人口的高密度地区，这些区域交通是必然困难的。但中国很多城市交通却是在人为制造问题，在城市的发展和规划中，过于注重土地的开发，使得土地和交通的关系没有平衡考虑。当前中国城市的发展往往是以土地财政为导向，土地开发为导向，开发强度越来越高，大量居住区建成后，却发现没有配套与之相匹配的交通投入。

　　其次，现行的交通政策还在转移问题和矛盾，比如交通拥堵，我们就限制私人小汽车，公交服务又没有跟上，结果呢？使得公交系统高度拥挤，用拥挤来解决拥堵的办法，只是转移问题，不是一个合适的办法。为什么会采用这样的政策？因为公交车上拥挤大家觉得正常，而城市拥堵大家觉得不正常。实际上，公交拥挤对我们的利益损害更大，我们出行享受的服务是在大幅度下滑。这类政策表面上看很好，道路畅通了，但实际效果却是城市的参与人整体的交通权益受损更严重。

　　还有一些人为制造的问题是，混淆了高峰区段的交通政策和非高峰区段的政策。我们希望积极发展公交替代出行，但公交替代出行什么时候是有效的？在高峰区域和高峰时段非常有效，也就是说，通勤上班坐公交车很多人能够接受，但是非高峰时段，公交车替代效果就比较差，比如老人、小孩去看病。现在城市交通政策限制私人购车，出租车的投入量又不够，仅仅让公交车去替代绝大部分交通，这首先就满足不了需求，另外，在非高峰区段和非高峰时刻，公交车的运营成本很高，财政的负担也会很重。所以高峰时段和高峰区域的公交政策推行到全时段全区域，这不仅是对财政资金的低效率使用，也是对运输需求的错位配置。

　　当前城市交通的政策有些在回避问题，最典型例子就是把应该设置在城市内的大型场站、火车站、对外的长途客运、货运站都迁移到城市外围。过去，这些场站周边的交通配置不好，场站就成为城市交通的一个拥堵点，而现在多数城市简单粗暴地将场站外迁，表面上看，城市内的交通状况貌似好了一些，但实际上，这造成了大量的中转的客流、货流，增加了运输的社会成本，是用社会成本的增加来缓解城市某些区域的拥堵。实际上我们有更好的办法来解决这些问题，但是遗憾的是，当前很多城市都采用了上述回避的办法，赶走就完了。

　　我们认为，场站选址时，应该首选城内，实在没办法也可以选择在城市边上，但现在很多地方政府的选择次序上就有问题，这背后的逻辑是操作容易，因为城市内征地更麻烦，容易造成局部拥堵，而场站设置在城外，眼下是方便了，但是后续几十年的运营却麻烦了。比如，广州的高铁站建得非常远，公众会感觉到不方便，这背后涉及城市规划，应该考虑把站点设置在与公交衔接更好一些的区域来建高铁站，那么高铁和公交就会形成一个比较好的集散效果。

　　综上所述，目前城市交通的问题很严重，相关政策导向和政策措施没有试图解决问题，城市交通没有起到在城市发展过程中应该有的作用。

　　“让人选择公交车，而不是强制赶到公交车上”

　　记者：城市交通政策的制定上，你认为应该坚持哪些原则？

　　刘斌：城市交通不是一个纯粹的经济行为，它首先是一个社会问题，那就应该以公平为基础，在公平基础上追求效率，这是城市交通政策的第一个原则和方向。

　　大城市的交通不可能达到很畅通的水平，这应该有一个客观判断，经济发达、人口多，要求交通非常畅通是不现实的。我们发展城市交通应该在保证公平的情况下，适度追求效率，而不应以减少拥堵，提高城市车流的速度为最高考核标准。当下城市交通政策的评判标准就有问题，以这样的标准，绝大多数的人不要出门，或者说只坐地铁公交，让少数的人在城市里开车，但这却与社会发展的理念不相符。我们应该坚持，要保障畅通，或者说要改善城市交通的车速，不能以牺牲一部分人或大多数人的权益，而使另一部分人或少数人获益的方式来获得。牺牲了一部分人利益，使得另外一部分人拥有的城市交通特权，这种政策统统都不是好政策。比如限制牌照就形成了交通特权，那以后的新增人口怎么办？外来人口怎么办？这其实是一种保护既得利益者的方式。

　　城市交通政策的第二个原则和方向是，在政策的制定中，首先应考虑增加有效供给，而非无视正常需求的升级或者压制正常需求的升级。比如说，北京的出租车近期在考虑提价，现在出租车不够，出租车涨价是压制一部分需求，这都不是增加有效供给的方式。这种政策都是逆潮流的政策，因为人的交通质量需求的提高是一个根本的趋势，政府不能试图让我们回到50年前，以那样的思路去解决交通问题是不合理的。

　　当然，正视交通的需求来制定政策，这其中有一个矛盾，也即是交通资源有限和交通需求无限，这个矛盾的解决中，我们应该充分尊重人的选择。比如，要把人引导到公交车上，那么应采用的思路应是改善公交的质量和公交服务，而不是压制个人需求，把人赶过去。

　　我们在研究城市交通结构时，提出了一个基本的原则，在替代效果的框架下来研究城市交通政策的综合效果。什么是替代效果？比如我坐公交车和自己开车，如果我获得的交通整体感受差不多，我就会选择转变，比如通勤高峰时段，开车也很堵，如果坐公交车感受较过去有改善的话，我是可能选择公交车的，但如果公交车拥挤得受不了，即便公交车完全不收费，很多人也不愿意选择公交车。而在非通勤时间，比如家长带着孩子去医院看病，即使公交车上人很少，我也会选择自己开车或者打车过去，因为这个替代效果很差，但这个时候自己开车和选择出租车，是可替代的。

　　我们在城市交通的政策制定中，应该以替代效果为政策的一个平衡支点来考虑高峰期非高峰期，不同方式之间的政策效果，进行统筹安排，平衡小汽车、出租车、地铁、公交车、自行车、行人各参与方，以公平为基础来进行政策调控，而不是营造交通特权。

　　所以，城市交通政策应该发展的方向，我坚持两点，一个是公平的方向，一个考虑替代效果。要避免两个大问题，一个是交通特权问题，一个是压制需求问题。以这样的标准来衡量我们现行的交通政策，那问题就太多了。

　　“出租车提价不如增发出租车牌照”

　　记者：那现阶段的具体城市交通政策应如何选择？

　　刘斌：战略层面看，当前城市发展的导向需要改变。当前城市的发展是重建设，重土地开发的发展模式，而不是以宜居为导向的发展模式，这个导向不改变，城市交通永远不可能会改善。很多地方是提高土地容积率来做规划，怎么可能会有交通的改善？应该以宜居为导向，以人的衣食住行来考虑发展，城市交通政策才有可能在以后的具体政策措施上有所改善。

　　具体到具体政策，我认为，私人交通以限制的方式发展是有问题的。比如北京限购车，一旦限制就无法放开，一放开一天可能就会增加出几十万辆车，这样的，越限制越是鼓励大家去购车，因为限制形成了交通特权，大家都愿意去享受交通特权而让别人去受限制。所以说，限制购车的方法，已经限制的城市已经不好办了，但还没有限制的城市坚决不能再限。

　　第二点，公交的问题。公交在何时是最有效的？高峰时段高峰区域，因此高峰时段高峰区域政府应加大公交的投放，尽量使得通勤、通学这类比较稳定的交通流能转移到公交上，日本和欧洲都是如此，通勤基本是公交车、地铁，通学基本是坐校车。这部分的转换是最有效率，且这部分人的出行是固定的，配置比较容易。

　　这部分政策制定，要将地铁、轻轨纳入考量，还要考虑提高公交的质量。实际上，把公交车的价格定得过低是不利于坐小汽车的人向公交转化的，低价会造成过度拥挤，中高收入人群很难转移过去，所以只有公交不过度拥挤，才能吸引中高收入人群，我们发展公交来实现改善城市交通结构的话，是希望，中等收入的人群转移到公交上去，而不是让步行、骑自行车的人转移到公交上去。所以说城市公交应有一个合理的价格，合理的供给和合理的拥挤度。我们看公交出行比率，不能单纯看数字，要看是哪部分人转换过来的？如果是开小汽车的转换过来的，这种公交政策是有效的，如果是骑自行车和步行者转换过来的，这种转换是失败的。

　　第三点，出租车问题。提高出租车价格，应该关注各种交通方式的比价关系，现在却在关注各参与方的利益关系。提高出租车价格来实现增加供给的效果值得怀疑。另一方面，还有些城市的出租车政策有一个观念，就是学欧洲、学日本、学发达国家，出租车成为高端需求，那么现在的价格就偏低。但是发达国家的出租车贵在哪儿？欧美发达国家出租车价格贵不是因为车贵，而是因为劳动力价格贵，而中国目前的劳动力成本还没有那么高，所以出租车行业保持高价并不符合中国当前的国情。而当下，有些城市把出租车往高端发展，比如，上海就做过类似的尝试，搞奔驰出租车，效果并不好。

　　现阶段，中国城市出租车的发展应该大众化，应该作为私家车的重要替代方式来配置，所以，出租车的数量一定要增加。现在，因为长期不增加出租车的牌照，很多城市出现了大量的黑车，黑车的出现，意味着供给严重不足，中国已经有近10年没有大规模地投入出租车的运力，因为长期不增发出租车牌照，现有出租车团体已经成为一个既得利益团体，有的城市一个出租车牌照已经飙升至几十万。这已经到了出租车政策不得不调整的时候。

　　第四点，要重视自行车和步行。在城市交通的资源配置中，应增加这方面的投入，不能为了增加道路机动车的通行能力而压缩自行车、行人的通行。我们在新一轮的城镇化过程中，有大量的中等城市、小型城市还要发展机动车，机动车和自行车的矛盾会越来越激烈，如果中小城市都变成当前大城市这样，以机动车为主进行交通资源配置，那么这些城市交通今后会面临很大问题。所以，中等以下城市，应该充分关注自行车、行人的交通资源配置。

　　所以具体构架中，对私人交通，不能过度限制，而应采取替代的方式引导它；而公共交通当然要发展，但是要充分认识到公共交通的局限性，它只在某些时段某些区域是有效率的；出租车在现阶段要定位为大众化交通方式，增加供给；自行车和行人，要给予充分的交通资源配置安排，否则这样最绿色最健康，中短距离最有效的交通方式将在城镇化过程中被忽视。