一.两次规划编制的背景分析

　　★ “九五规划”编制背景

　　从1994年开始，中国经济发生了重大变化，在许多重要领域开展了改革的攻坚战，如财政、金融、外汇、商品价格、投资体制、流通体制等方面，取得了明显的进展，为建立社 会主义市场经济体制奠定了良好的基础。

　　在经历了两年持续13%以上的超高速增长以后，从1993年7月起政府采取了适度放慢增长，宏观调控措施，保持了国民经济的稳定增长，增长速度缓慢回落，平均一年降低一个百分点；固定资产投资增长速度、物价涨幅都有所减缓，到1996年物价涨幅已降到一位数；95-96年粮食丰收，市场供求形势趋向宽松；财政和金融形势平稳，外汇储备突破1000亿美元。

　　从1993年下半年开始，中国汽车市场发生了重大转折，进入了一个较长的调整时期。其变化特征是：市场由长期一直存在的供不应求转变为供大于求，由卖方市场转变到买方市场；由大幅度波动变为稳定增长，增长速度明显降低；市场的主体从集团购买向私人购买转移，其特征就是在整体低速增长的情况下，轿车和微型客车仍然保持了高速增长；外资开始大量进入国内汽车工业，表现出异乎寻常的热切，表明中国汽车工业开始直接面对国际资本的竞争；国家开始实施汽车工业产业政策，力图对汽车工业实施强硬的控制，但是汽车工业的发展出现了新的混乱，这种混乱由于地方、部门、外资几个方面利益的绞缠而变得更加复杂。

　　由于当时人们还没有完全认识这种变化，党的十四大提出“振兴汽车制造业，使之成为国民经济的支柱产业”的任务，而《汽车工业产业政策》是从90年代初就开始制定的，当时汽车市场形势非常好，影响了人们对市场发展的判断，因此在规划指标上就偏高，“根据”建成支柱产业的要求，把2000年的汽车需求量定在了250-300万辆。

　　1990年全国汽车产量为50.9万辆，1992年就超过了100万辆，1995年达到145.3万辆，增长相当快。虽然从993年下半年开始汽车产量出现下降，但是汽车行业内人士根据80年代三次经济波动的规律认为低潮很快就会过去，而没有认识到汽车市场形势已经发生了根本性的变化，从卖方市场转向了买方市场。

　　★“十五规划”编制背景

　　90年代后期，发生一些重大的事件，如邓小平逝世、香港和澳门回归、亚洲金融危机、1998年中国洪水灾害等。亚洲金融危机对世界经济产生了深刻的影响，一些国家经济衰退，货币大幅度贬值，中国坚持人民币不贬值，对稳定亚洲乃至世界经济发生了重大作用。

　　经过20多年的经济体制改革，我国经济生活发生了深刻的变化，告别了短缺经济，初步形成了买方市场，总量不足的矛盾明显弱化；传统计划经济功能大为减弱，资源配置的市场调节作用明显增强；经济主体多元化，利益驱动格局基本形成；居民生活水平已经基本从温饱迈入小康；经济增长方式发生较大变化，经济总量增长从总量扩张为主转到以结构升级为主。

　　但是另一方面，由于国家一直实行从紧的调控政策，控制货币总量增长和物价涨幅，逐渐演变成有效需求不足，通缩现象开始出现，在一定程度上抑制了经济的快速增长；从1998年开始国家实行积极的财政政策，但是消费需求、投资都没有有效的带动起来，经济增长速度呈现逐年降低的趋势。这些情况对汽车市场发生了较大的影响。由于国家经济发展采取稳中求进的方针，宏观经济调控采取“适度从紧”的财政政策，因而制约着汽车市场的快速扩张。80年代几次经济调制之后，启动经济往往采取放款信贷的办法，很快造成了新的经济过热，不得不重新紧缩银根，冷却经济。90年代末，特别是1998—1999年，宏观调控采取了积极的财政政策，加大基础设施建设力度，经济的启动并不明显，只是维持了适度的增长。

　　90年代后期，汽车市场继续维持低速增长。1997年增长幅度在7.3%以上,但是随后产销增长速度继续低迷。虽然1999年出现两位数增长，但是如果扣除不可比因素，其增长幅度并不高，也就是说汽车市场没有根本的转变。90年代前期曾经带动汽车产销保持增长的轿车和微型客车在90年代后期增速减缓，由高速增长转变为低速增长，这就使得整个汽车产销难有起色，有效需求不足成为困扰90年代中后期汽车市场的最重要因素。

　　2000年底，政府实行机构改革，取消了原国家机械局，原有的汽车工业行业管理职能归并到了经贸委，同时由于汽车产销基本上已经走向市场化，已经不可能再采用计划控制手段，因此“十五”汽车规划带有新旧两个体制交替的色彩。

　　二.两次五年规划的主要任务和指导思想

　　★“九五”规划

　　发展方针：以零部件国产化为基础，以发展轿车工业为重点，优化产品结构；以大集团为主，逐步促进联合重组，实现规模经营；以我为主，吸收国外先进技术，联合开发，建立起自主发展的中国汽车工业。

　　发展战略：统筹规划、分类调控、集中力量、重点突破、形成集团优势、面向国内外市场。即国家通过统筹规划，在优化存量的基础上，集中增量投入，支持大型企业(集团)和骨干企业形成经济规模，以国内市场为依托，积极开拓国际市场。首先从以下五个方面进行突破：

　　1.鼓励私人购买汽车，开拓轿车工业的发展环境，采取措施促进汽车产品出口。

　　2.改变汽车生产的分散格局，积极支持组建具有竞争实力的大型汽车企业集团，实现规模经营。

　　3.迅速改变零部件工业发展滞后的状况。

　　4.建立自主研究开发的科技体系，充分借助企业(企业集团)和行业技术中心的科技力量，借助国际合作，从车身开发入手，走出一条联合开发车身、动力总成及关键零部件直至整车产品的道路，进而形成自主开发产品的能力。

　　5.建立新的投资机制，多渠道投资，实现向国家重点项目大规模集中投入。

　　★“十五”规划

　　指导方针：坚持开放与加快自主发展相结合，更好地满足不断增长的国内市场需求。加快产品结构调整和升级，重点发展经济适用型轿车；以大企业集团为基础，优化产业组织结构，优胜劣汰，实现规模经济；加强大企业集团技术中心建设，逐步增强技术创新和产品开发能力；改善市场环境，加强法制化建设，促进公平竞争；发挥比较优势，参与国际分工，提高国际竞争力。

　　从指导方针看，“八五”主要任务是轿车工业的建设，“九五”重点放在了轿车的国产化，“十五”转向经济型轿车。规模经济一直是规划制定者关心的重大问题，因此支持骨干企业，最终明确只支持2-3家大企业集团，希望所有的存量和投资都集中到这两三家，中国汽车工业的问题似乎就可以解决了。治散是延续几十年的老生常谈，但是以前的加强集中领导也罢，“八五”提出的三大法宝也罢，“十五”提出的“优胜劣汰”也罢，似乎都难以奏效，面对已经燎原的轿车“野火”，最近国家经贸委只好重新挥起了“行政的”大棒。从80年代就成立的中国重型汽车集团，到底还是哥仨过不下去分了家，而这期间，一汽和东风的重型汽车已经占去大半江山，日产柴、庆铃等开始进入重型货车市场，北方奔驰等也在积极谈判合资，重型汽车生产已然形成分散化趋势。

　　“八五”规划制定时“复关”还没有成为热点，因此没有涉及这方面的问题，规划制定者关心的主要是防止过热，控制总量，整顿秩序，提高效益等问题。“九五”关注的热点是能否建成支柱产业，自主发展是题中应有之意。随着中国“复关”(入世)的临近，国内关于中国汽车工业发展战略的争论也日渐激烈，汽车工业的老领导李刚、陈祖涛更直接给中央和国务院上书陈述自己的观点，国家经贸委归纳了行业内外各种意见，认为最有代表性的思路是三种：

　　第一种意见是走开放竞争的道路。这种意见认为目前国际汽车工业经历了剧烈的改组，已经形成六大集团垄断全球市场的格局，其规模均在400万辆以上，这将是其他汽车企业举步维艰。汽车开发成本极高，汽车技术越来越复杂，我们的差距越来越大，入世后更难形成自主开发能力。汽车是典型的国际化产品，在全球化的趋势下，中国汽车工业应该走完全开放竞争的道路，加强同跨国公司的合作，成为跨国公司的一部分。

　　第二种意见是走自主发展的道路。这种意见认为我国汽车工业经过50年的发展已经形成了一定的物质和技术基础，近年来已经引进了一些较为先进的车型技术与装备，具有一定的发展潜力。汽车工业作为国家经济的支柱产业具有重要的地位，不能放开竞争任其自由发展，入世后国家仍然要采取保护措施，支持民族汽车工业的发展，在消化引进技术的同时，要形成自主开发能力，努力建成一个自成体系、自我满足的完整汽车工业。

　　第三种意见综合了上述两种意见，提出要走开放竞争与自主发展相结合的道路，

　　经贸委有关部门的领导倾向于第三种意见，理由是：

　　⑴促进公平竞争是解决我国汽车工业散乱差问题和投资热长期不退的重要措施。这些问题的存在，一是因为长期政策和高关税保护导致竞争不足，二是受汽车工业规模经济效益显著、对整体经济拉动作用强因素的驱动，

　　⑵扩大开放，参与国际分工是我国汽车工业加快发展的必由之路，只有充分利用国内外两个市场、两种资源来发展自己。

　　⑶汽车工业的自主发展是支撑我国经济增长的战略需要.汽车工业是国民经济的支柱产业，在一国经济中占有重要地位；中国不可能没有自己的汽车工业，巨大的市场潜力和几十年积累的汽车工业发展经验以及本土化生产的竞争优势，为中国汽车工业的发展提供了可能。

　　但是，在资金和技术来源基本仰仗引进的情况下，如何发展自主的汽车工业，有许多需要解决的具体而又重要的问题。一些人提出要建立国家汽车创新工程，但是其核心仍然是要国家大量投资，显然是不现实的。

　　三.两次规划的主要目标

　　★“九五规划”

　　2000年汽车产量270万辆(实际207万辆)，其中轿车120万辆左右(实际60.6万辆)，重型货车、大型客车12万辆(实际8.99万辆)，中型货车、中型客车约35万辆(实际18.97辆)，轻型货车、轻型客车约78万辆(实际63.87万辆)，微型货车、微型客车约25万辆(54.61万辆)。

　　★“十五规划”

　　2005年汽车产量为290万辆，其中轿车产量为110万辆。

　　八五规划制定，恰逢宏观经济治理整顿，汽车市场一直过热，因此把控制总量放在第一位，制定目标小心翼翼。但是从执行来看，其对轿车和货车产量的预测是比较准的，但是比知为什么没有规划客车产量。

　　九五规划制定恰逢“大干快上”时期，建成支柱产业成为头号任务，况且90年代初汽车市场极火，难免让人头脑发热，高估了市场。90年代汽车市场有“三个没想到”，一个是没想到轿车市场没有达到预期的目标；一个是没想到微型车成了气候，原来认为微型车是过渡性产品，轿车以上它就消失了；一个是没有想到农用车蓬勃发展。有人认为把一部分微型车计算在轿车里面、把农用车计算在轻型车里面，就可以说基本实现预想的目标。但是应该看到，八五-九五把轿车发展放在头号位置，如果轿车实现预定产量目标，规划的几个轿车项目就会顺利达产，取得较好的经济效益，证明“高起点、大批量”的方针是正确的。

　　由于九五高估了市场，所以在制定十五规划时制定者又变得小心起来，问题讲还是出现在轿车上。根据国际经验，当人均GDP达到1000美元时，轿车进入家庭的步伐就会加快，出现迅速增长的需求，而在讨论规划时，负责预测产量的单位固执地认为不会出现这种情况，拒绝考虑这一因素。2000年，中国人均GDP为7100元，预计在2003年就可以达到人均1000美元，因此2005年前将出现家庭购买轿车的高潮，现在的问题是没有为家庭购车准备好车型和使用条件。

　　四、两次规划的主要措施

　　★九五规划

　　1.促进企业集团化。

　　2.加大投资集中度和力度。国家要确保汽车重点项目的投资，优先安排利用外资。

　　3.对汽车行业重点企业实行债务资本化试点。

　　4.促进国产化，实行与国产化率挂钩的优惠税率。

　　5.促进零部件工业发展。

　　6.促进产品开发和科技进步。

　　7.促进产品出口。

　　8.实施产品认证。

　　9.完善汽车市场体系，培育汽车市场。充分利用现有流通渠道，开展购车储蓄、分期付款试点，加强道路和加油站等建设，切实解决汽车税费负担过重的问题。

　　10.促进相关工业同步发展。

　　★十五规划

　　1.制定符合世贸规则的汽车工业发展政策。

　　2.加大开拓和培育汽车市场力度(包括扩大私人购车市场、尽快出台全国统一的汽车消费政策、调整消费税、整顿收费项目和标准、彻底取消各种不合理收费、尽快实施燃油税、打破地方保护、加块公车制度改革、放开汽车定价管理)。

　　3.全面是法制化管理，健全汽车法规、标准体系。

　　4.集中支持一汽、东风、上汽尽快壮大实力，真正成为市场主体。

　　5.加强自主开发能力建设。

　　6.加块零部件工业发展。

　　7.加强对外合作，努力扩大产品出口。

　　8.带动和促进相关产业协调发展。

　　五.若干问题的讨论

　　1.产业结构合理化2. “散、乱、差”问题一直困扰中国汽车工业的发展。“八五”规划提出要“加强行业管理，逐步理顺行业和集团、地区、部门之间的关系……走联合、高起点、专业化、大批量的道路，……实行相对集中管理……依靠经济的、法律的、行政的手段加强汽车行业的宏观调控，用十年时间逐步理顺汽车工业的宏观调控机制，促进汽车工业健康发展。”但是当时的主导思想还是主要采取行政干预的办法，规划中提出：“要多强调计划性和中央统一管理，当前主要是统一政策、统一规划、统一产品技术标准。”

　　1994年，国家计委有关部门负责人在一次谈话中指出，制定《汽车工业产业政策》所要实现的目的，一是促进产业组织的合理化，二是促进产品结构的优化。“支持2-3家汽车生产企业迅速成长为具有相当实力的大型企业，6- 7家汽车生产企业成为国内的骨干企业，8-10家摩托车生产企业成为面向国内外两个市场的重点企业，初步确立少厂点、大批量生产体制和少数大企业间有序竞争的市场结构，使同一类汽车产品前三家的销售量在国内市场占有率达到70%以上。与此同时，引导大型企业与骨干企业实行强强联合，在2010年以前形成3-4家具有一定国际竞争能力的大型汽车企业集团和3–4家大型摩托车企业集团。”产业政策中还提出了能够承接汽车新项目的集团规模标准。

　　汽车工业十五规划中提出的组织结构调整目标基本保持了产业政策中的提法，稍微作了一些变化，要求到2005年形成2-3家有较强国际竞争能力的大型汽车企业集团，其国内市场占有率达到70%。培育5-10家具有较强国际竞争能力的大型汽车零部件企业集团，部分关键零部件前三家国内市场占有率超过70%。引导形成3-4家初具国际竞争能力的摩托车企业集团，由摩托车生产大国变成摩托车生产强国。

　　由于国家行政干预作用效果减弱，又没有足够的资金支持，现在外资在汽车工业中的影响越来越大，产业结构调整越来越难，历来汽车工业规划都力图解决产业结构调整问题，但是实际进展不大。

　　2.自主开发

　　自主开发是能够独立发展汽车工业的标志，因此成为中国汽车工业长期追求的目标之一。但是由于汽车产品特别是先进的轿车产品自主开发难度极大，多年来在这方面没有多大进展。

　　“八五”规划提出“轿车替代进口和发展出口”的目标，为此要求“到本世纪末初步建成具有自主开发国际水平产品的科技体系”。产业政策要求大型汽车企业集团要“实现自主开发、自主生产、自主销售、自主发展、参与国际竞争”。在PSE96上，当时的机械部汽车司司长张小虞提出：“目标是形成自主的技术开发体系，即建成能以我为主开发高水平的、具有国际竞争能力产品的科技体系，到2000年，中国主要汽车产品达到国外90年代技术水平，2010年达到国外当时的先进水平。为了实现这一目标，在5年内分三步走：前期启动车身、整车总体布置与部分重点零部件的研究开发和开发能力建设，中期扩大到大部分底盘部件、系统的开发和开发能力建设，后期再扩展到发动机的开发和开发能力建设，最终形成整车开发能力。在开发路线上，目前已引进技术为主，通过联合开发，逐步走向自主开发。”

　　汽车工业十五规划中仍然提出自主开发的要求，但是有了一些变化：“到‘十五’末期，初步建成2-3个国家级整车开发中心，形成货车以我为主、轿车以联合开发为主的产品开发能力，能够开发出具有一定竞争能力和自主知识产权的经济型轿车等产品。初步建成6-8个国家级关键零部件开发中心和3-5个国家级摩托车开发中心。”

　　问题是，目前主要的轿车生产基地都已经采用合资经营的方式，中方实际没有自主开发产品的可能，那么“自主开发”的大旗谁来扛呢？

　　3.经济型轿车

　　2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展十五计划纲要》第十九章《增加居民收入，提高人民生活水平》第二节《拓宽消费领域》中提出：“在提高居民吃穿用等基本消费水平的基础上，重点改善居民居住和出行条件。完善住房公积金制度，加大以经济适用住房为重点的住房建设力度，建立廉租房供应保障体系。积极发展城乡公共交通，鼓励轿车进入家庭。降低信息服务价格，刺激居民信息消费。提高计算机普及率，2005年达到4%以上。”

　　为了落实这一要求，汽车工业十五规划提出的措施是：“尽快出台全国统一的汽车消费政策，调整汽车消费税税率结构，降低税负总水平；制定全国统一的汽车收费项目和收费水平，彻底消除各种不合理的汽车收费和地方保护；简化手续，规范管理，方便汽车的购买、注册和使用。尽快实施燃油税。”

　　4.为加入WTO作准备

　　中国加入WTO，汽车工业面临严重的冲击，但是政府又必须实践自己的承诺，因此在一些政策问题上会近些重大的修改，以适应WTO的的游戏规则。

　　根据1994年颁布的《汽车工业产业政策》规定，国家根据汽车工业产品的国产化率制定进口关税的优惠税率。凡是达到国产化率要求的，可享受不同的优惠税率。最近，九届人大四次会议通过了对《中外合资经营企业法》的修改，引起了国内外的广泛关注。这次《中外合资经营企业法》修改主要涉及四个方面的内容：关于外汇平衡的条款、关于当地含量的条款、关于企业生产计划备案的条款、关于本法修改权的条款等。修改前的《中外合资经营企业法》第9条第2款规定：“合资企业所需原材料、燃料、配套件等，应尽先在中国采购，也可以由企业自筹外汇，直接在国际市场购买。”现在修改为“合资企业在批准的经营范围内需要的原材料、燃料等物资，可以在中国购买，也可以在国际市场购买。”

　　国产化要求与世贸组织有关规定是矛盾的。世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》规定：成员方不得实施与关贸总协定第三条关于国民待遇和第十一条关于普遍取消数量限制的投资措施。在该协议附件“例示清单”中明确列出了禁止成员使用的强制外商投资企业外汇平衡、当地含量和出口实绩的措施。中国正在协商加入世贸组织，在法律方面将进行大量的调整，以适应世贸组织法律的要求。

　　规划中还提出：修订《汽车工业产业政策》，制定符合市场经济规则的新的汽车行业管理办法。近期要制定按车型分配的进口配额比例，衔接供需的大体平衡。修订不符合WTO组织原则的管理政策和管理办法，充分利用WTO反倾销条款和《保障措施协议》保护汽车工业。

　　加快汽车投融资体制改革，减少对汽车市场准入的行政性审批，限制财政性资金而支持直接融资和外资以及民营资本进入汽车领域，实现多渠道筹措和集中投入，资金来源主要靠从市场直接融资，包括证券市场、外资、民间资本等；加快建立适应入世要求的汽车服务贸易体系。

　　十五期间汽车工业将继续加强对外合作，鼓励骨干企业与国外有实力的企业进一步加强产品开发方面的合作，扩大对外合作的深度与广度。但是在新的产业政策出台之前，仍然坚持中外合资整车项目外方股比不得超过50%的规定，但是对合资的发动机和零部件项目外方股比完全放开。

　　5.安全和环保

　　规划要求“十五”中期末期轿车、轻微型客车和为城市提供的车辆应达到欧洲第二阶段，部分中高档轿车和高档大中型客车应达到欧洲的三阶段标准，四轮农用车要逐步提高排放标准，2010年前后各种汽车的排放逐步与国际排放水平接轨。各种车型的百公里油耗平均要降低10%。对产品可靠性和安全性也提出了更高的要求。

　　规划还提出全面实施法制化管理，健全汽车法规体系，实施发布认证法规，停止执行现行的汽车产品目录制度，加快形成以法律、技术法规、技术标准管理市场准入的体系。建立和规范企业退出机制，对产品落后、质量低劣、产量很小、长期亏损、达不到准入条件的企业实行关停并转。

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