管理也是通行能力———题记

　　-北京警察大力整治交通违章，近年成了社会的热门话题。

　　-警察乐意干罚款这事吗？交通秩序和通行能力是什么关系？如果说警察纠违是为了保障道路畅通和行车走路的自身安全，老百姓为啥有时还挺有意见？我们的交通警察除了站路 边罚款之外，还在想什么、做什么？还有没有别的管理交通的招数？

　　-希冀本文能在人民群众和人民警察之间架起一座沟通和相互理解的桥梁。

　　北京市公安交通管理局公布：在北京，2000年，因违章受到交通法规处罚的机动车驾驶员、骑自行车者和行人为1700万人次。

　　这是一个极大的数字：北京的交通警察，可以直接调度用于路面管理的是6000人左右。平均到每个一线警力头上，一年的执罚量就是2800余人次。以一年260个工作日算，平均一天就要处罚11人次。

　　这又是一个并不算大的数字。至2000年年底，北京有160万辆机动车，近1000万辆自行车，1000多万常住人口和200多万流动人口。一年365天，算下来的出行人次该是多少？因交通违章而受到处罚的毕竟只占其中一个极小的比例。

　　不管不同的人，从不同的角度、立场和观点怎样来看待这个数字，一个不争的事实是：北京的交通秩序比较明显地好转了。

　　1.马车跑到长安街

　　秩序是通行能力的重要调节因素。交通有谚：先治乱，后治堵。

　　1998年初夏的一个夜晚，一挂装载水泥的马车上了长安街。叼着卷烟的车老板不时甩着响鞭，赶得一黑一棕两匹壮马一劲儿溜溜地小跑。运动增加了大肠蠕动，那匹辕马一仰脖子一抬臀，在柏油路上排下一串粪蛋。

　　按北京的交通规则，马车禁止进入四环路以内，这挂马车却进到了首都的心脏地带。它挤占了自行车道，一些自行车就上了机动车道。受到侵扰的机动车不得不减慢了速度，车就这么塞了起来。

　　这正是北京的道路最紧张的时期。机动车，一直在以惊人的速度增长着，从1995年起，更是进入了一个非常的增长期———一年就增加了15万辆。1996年和1997年两年又增加了36万辆。而从新中国成立到1980年，经过31年，北京的机动车保有量才是10.4万辆！路的增长却是微乎其微，以致路面上任何一点异常都会引发拥堵。

　　在交通专家对我国城市交通的分析中，交通参与者缺乏交通法规意识和交通设施跟不上迅速增长的交通需求、交通管理的科学化现代化程度不够并列成为导致城市交通严重拥堵的主要原因。

　　他们在著作和论文中警告：如果我们的城市设计和土地利用与交通协调规划搞得不好，我国的特大城市就可能成为第二个东京———东京由于人口高度集中，土地开发强度过高和城市功能过度集中而导致严重的交通拥堵；如果我们不能在做好战略交通规划的基础上建立较为完善的公共交通系统，我国的大中城市就可能成为第二个曼谷———曼谷由于私人小轿车过度发展导致严重的交通拥堵，而如果我们不能实现城市交通科学化、现代化管理，极大地提高交通参与者的交通法规意识和交通道德，则很可能陷入东京、曼谷双重的艰难处境。

　　交通管理者用数字说话：1995年全市发生的交通堵塞12128起，1996年猛增到16798起，1997年更是惊人，达到了62949起。1994年市区严重拥堵的路口、路段是36处，1996年猛增到99处，1997年的数字则是129处。文字工作者用形象说话，他们形容：北京的二环路和三环路正在变为一个流动的停车场。拥堵问题上了市委常委会，市交管局的头头们常常被市领导和市局领导找去汇报，会一开，又常常是白天连着晚上。

　　可另一方面，交通研究工作者对北京市区的一些主要路口进行的现场调查却表明：尽管在早晚高峰期，车辆排队的长度可达数百米，可实际饱和交通量率，却只有发达国家的70%左右。

　　另外的30%，消失在哪里了？消失在信号灯的配时尚不尽合理，消失在地面规线的设置和施划不够精细，消失在交通秩序的不够良好。

　　大量的交通违章，频仍的交通事故造成的秩序混乱，正在加剧我们原本就不充足的道路紧张。许多交通的堵点，也就是秩序的乱点。抢行、超速、不按车道行驶的机动车，逆行、闯红灯的自行车，在马路上任意穿行甚至爬护栏的行人，乱停的车辆……这样多的正常秩序的扰乱者，交通事故的隐患！这些交通参与者缺乏法规意识，缺少自觉性，可我们的一些值勤民警怎么也不管呢？该用什么管理手段，让我们的所有民警都负起自己的责任，该用什么方式，激发出每一个民警的潜能？

　　1998年8月，北京市公安交通管理局召开了党委扩大会，研讨迎接国庆50周年和21世纪的交通管理工作。上了长安街的马车成为会议的一个话题。局党委严肃地指出：“马车能够一路跑到长安街，这说明什么问题？只能说明我们的管理有漏洞，我们的民警工作责任心还不到位。”局党委向全局民警提出：我们现在的标准，就是要求上路要管事！！

　　这实在不能算是一个高标准。

　　然而不积跬步，无以至千里。

　　2.今天我们怎样“管事”

　　听说公安部一位前领导说过一个“段子”：都说内地人素质低，一出罗湖桥都懂得遵章守法；都说香港人素质高，一进罗湖桥一些人就变得肆无忌惮。中国古代有个寓言：橘生淮南则为橘，生淮北则为枳。别人可以这样感慨，交通警察却不能。改变我们法制薄弱的交通大环境，不正是交通民警的职责？

　　也许我们的交警都该像丰台区交通支队队长王道华那样管事。这位有着和他的性格一样粗犷外形的红脸汉子，管起事来，还真有点“狠”。

　　在北京8个城区中，丰台区本身就具有一定特殊性。

　　它地处城乡结合部，一部分是城市，一部分是乡村；一部分城市人口，一部分农业人口。而且它的城市面积相当一部分是近15年来才从农村陆续转化而来，因此它的居民也有相当一部分“农转非”。

　　中国的交通被交通学家称为“混合式交通”，主要是汽车和自行车的交叉并存。具体到丰台区，它的品种还要加上农用三轮车(俗称“兔子”)、人力客货三轮车、摩托车、手扶拖拉机，甚至还可以算上马车。

　　这里交通秩序乱，就不是什么稀奇的事了。

　　王道华支队长1997年7月从房山支队来的丰台。来后一个星期，他召开干部会，了解全支队纠正交通违章的情况。一位同志，多年来在没有任何物质奖励的情形下，年年都是全支队的纠违之冠，1997年上半年，又作出了突出的成绩。王道华听后，当场就表态：这样的同志应该奖励，纠违冠军首先获得了1000元奖金，到年底，又破格分到了一套住房(声明一句：市交管局民警的奖金全都是从市区两级政府的拨款中支付的，和收缴的罚款无关。北京交管局是全国最早实行罚支两条线的部门之一)。

　　也有出工不出力的。更有甚者，连工都不出。王道华在全队提出一个口号：“和脱岗现象做坚决斗争！”竟然有人不以为然，在脱岗处罚条例公布之后又一次脱岗。脱岗者为这一次付出了昂贵的代价：被免奖3个月，并取消全年其他所有评奖资格，最意想不到的是还被取消了年底的分房资格！

　　在党委会讨论脱岗处罚决定时，有的同志提出：是不是循序渐进？王道华坚持：矫枉必须过正，不过正就不能矫枉。

　　以后脱岗现象就极少极少了，而积极纠违的人多了起来。不，不仅仅是“多了起来”，是一个你追我赶谁也不甘落后的局面。

　　王道华特别注重一支队伍的风气。他认为，风气可以造就人，也可以毁坏人。他竭力在全队营造一种人人都向上，都求进步、讲成绩、不折不扣按上级党委意图做工作的风气。他把竞争机制引入了支队。在勤务制度的改革中，北京市公安交通管理局全面实行了目标责任管理，即把所有的工作划分为若干目标，每一项目标都予以量化，以完成的量对各单位进行考核。但局的量化有一个底线，达到底线便算达标，丰台支队内部的考核标准却没有底线，实行的是末位扣罚制。这样一来科队干部和民警的压力就大了，谁都不愿意末位。但不管绝对数量多大，只要有比较，就有前后。一名民警，在岗位时间里由于忙于疏导交通没能全力纠违，便一连数天下岗后用业余时间上路去纠违到深夜，直到领导强迫他休息。一次全支队查酒后开车，到夜里11点，一位中队长从对讲机中听到兄弟中队查到的数字高于自己中队，硬是带着弟兄们干到凌晨1点……

　　请理解王道华支队长对队伍的这份严酷，他自己就是一个玩命工作的人。参加工作30年来，他一共只请过不超过一星期的假，即便生病也是挺着。工作最紧张的时候，下队找民警谈话，眼皮都抬不起来；回家往床上一倒，家属把饭端上桌，他都没力气爬起来吃。他说自己是苦孩子出身，从参加工作的第一天起就懂得珍惜这份工作。由珍惜而热爱，到甘愿把自己的一辈子交给交通管理事业。他只是一名普通民警的时候，他不容自己对工作有丝毫的懈怠；当他走上领导岗位，他同样不容部下有丝毫的懈怠。

　　然而我不无担心，我想我们的读者也会有这种担心。我把这种担心对王道华支队长直截了当讲出来：在这样的奖惩机制和工作氛围中，会不会有民警为单纯追求数量而施罚？甚而言之，会不会出现滥罚？

　　王道华支队长认真地答复我：按照局目标管理责任制的规定，如果民警在执法中，有一起被投诉经查证确认为错罚，本人免奖一个月，其所在中队全体人员扣当月奖金5%，支队的考核等级降一级。

　　严格的制度保证着执法的质量。拿2000年来说，在市公安交通管理局全局1700万人次的处罚量中，投诉率只有万分之零点六。

　　严格管理取得了可喜的效果。2000年年末，公安部对北京的交通秩序进行了3天的暗访，机动车的遵章率达到了99%。

　　不过自行车和行人的遵章率只有不到50%。

　　3.此日没有替身

　　提高不了素质咱提高意识。管理是提高全民交通意识的有效手段。

　　有句俗语：“光脚的不怕穿鞋的。”

　　自行车和行人就是柏油路上的“光脚的”。

　　十字路口，红灯亮起，机动车齐刷刷在停车线后停下，自行车却敢不停。自行车还敢和正常行驶的机动车抢道。这一点行人也敢。不是自行车和行人不怕撞，是他们知道机动车不敢撞他们。

　　只要不怕丢，城市的任何一块空地都可以成为自行车的“存车处”。只要不怕死，马路的任何一个点都是行人的“过街道”，连有护栏的地方都不例外。

　　10年前英国就有一套具有国际先进水平的道路管理系统，叫“斯库特系统”，核心是信号灯的区域控制。简单说，叫“面控”———把一个地区的信号灯，用计算机联网，根据机动车流量自动调控每一个路口信号灯的配时，来保证这个地区的通行能力处于最佳状态。北京市公安交通管理局花巨资引进了这套系统，用了市财政的拨款还用了联合国贷款，期望它对缓解北京日益严重的交通拥堵贡献力量，没想到它在北京却不好使。公安交通管理局的同志会同中外专家，分析来分析去，认为是北京行人和自行车的流量太大，又不遵守信号，对信号灯配时的干扰严重。计算机算出来的红绿灯数据，在这样的交通环境中达不到效果。不知道是不是北京行人和自行车释放出的“干扰波”忒强，甚至干扰到系统本身，这个“斯库特”，在英国原本挺皮实的，可到了北京，却三天两头地出毛病，修理了这部分，那部分又失了灵。

　　不是我们的交通民警不管，仅2000年，以自行车和行人为重点的交通整顿工作，就进行了好几次。只是收效极不理想。

　　我们的执法力度实在是太有限了。按照有关法规，行人和自行车违章一次，罚款5元。10年前，一些被罚者还会为这5元钱和警察磨半天。今天，绝大多数人已经太不在乎了———一个冰激凌卷筒还动不动5元呢，就当上街吃了个冰激凌。

　　一度还实行过这样一种办法：给自行车和行人的违章者发一张小卡片，让他们登记上自己的单位和地址。好多人根本不登，还有一些人登了，也不是真的。

　　真难为了我们的警察。

　　最为难的，还是管不胜管。

　　忽然有一天，这种情形极大地减少了。在国际奥委会评估团考察北京期间，在2001年2月25日，北京电视台别开生面的新闻栏目《第七日》的主持人元元，在《独一无二》篇中，给我们讲了这么一段有意思的故事：在一个路口，一个小伙子骑自行车抢红灯不服纠正，被交通协管员处以持小旗在路口值勤的惩罚，只有再抓到一个交通违章者他才能“下岗”。结果他站了四五个小时直到夜幕降临老交通协管员到了下班时间，也没找到替身。

　　我们为他没有抓到“替身”欢呼。

　　无疑，北京公安交通管理局为时20天的交通秩序突击整顿取得了成效，而北京以致全国人民期盼申奥成功的热切愿望，也让国人的遵纪守法意识，陡然生长了起来。

　　一个民族、一个社会的素质，是在一定的政治、经济、文化背景下，经长时期的教化和熏染而形成的。意识则不同，意识可以在较短时间内经一定的强度训练而形成。经典的巴甫洛夫学说阐述了这一机理，并以其著名的条件反射实验证明了这一点。

　　我们不奢望通过交通管理来提高国人的文明素质，却可能通过严格的管理提高国人的“交通意识”。

　　这是一种不论何时何地，不论有无警察值守，交通参与者都能自觉遵守交通法规的下意识。

　　我想在这里“预警”一下亲爱的市民：2001年，北京交通警察的执法力度和其他管理措施还将进一步加大，习惯在道路上“自由行进”的我们，出门的时候别忘了先温习一下交通规则！

　　4.猫鼠关系还是鱼水关系

　　中国有一句古话：“乱世用重典”。在当代，许多发达国家也都制定有严格的法律和严厉的罚则。最为国人熟悉的是和我们持同一种语言的新加坡。在那个国家，往地上吐一口痰都会被处以高额的罚款。我们对这一切津津乐道。我们的社会学家把这作为一个国家成熟的标志之一。可是为什么我们的交警一严格执法，就会引起那么大的非议？

　　一个路口，左、直、右各有一条机动车道。一辆汽车坏在直行道上，按照正常的履行职责，值勤民警应该站在坏车的后头疏导交通，指挥其他车辆尽快绕过坏车，别把路口堵死。可这位当班民警呢，却是跑到坏车的前方，对借转弯车道走的直行车，过来一辆罚一辆，还罚得“有理有据”：“没按规定车道行驶。”有司机反问：“规定车道我走得了吗？”这位民警回答：“这我管不了，交通法规就是这么定的。”

　　这件事反映到了人大代表那里，人大代表向市公安交通管理局提出咨询：“你们是为人民管交通，还是为交通管人民？！”

　　法不患严，患不公；

　　罚不患重，患滥用。

　　在市公安交通管理局开展的“素质工程”中，这件事作为典型案例上了民警培训班的课堂。上了课堂的还有个别民警“教育”交通违章者的用语举例：“你违章之前，先考虑考虑违章的后果。万一发生交通事故，你后事怎么办？你爱人嫁给谁？你孩子管谁叫好听的……”一个脏字没有，可听的人，和挨骂有什么两样？

　　教员告诉参训民警：这是一个说话方式问题，更是一个认识问题。把警民关系搞成鱼水关系，群众自然会支持我们的工作；如果搞成猫鼠关系，群众怎会支持？！

　　从来就有“交警见官大三分”的说法。再大的官儿在路面上，也得听从交通民警的指挥和管理。这是职业赋予交通民警的权威和权力。

　　然而不文明、不公正的执法，不但不能达到教育被执法者、规范社会交通行为的目的，反而污损了执法者的形象，亵渎了严肃的法律法规。

　　2000年6月30日，北京市公安交通管理局召开优秀党员表彰大会，马振川局长给全局党员讲了一堂党课，其中一个内容就是讲：交通警察对交通违章者进行罚款，究竟是为什么？

　　他首先设问：“罚款是什么？”下面没人回答，他就自己回答了：“是执法。”他一层一层地解剖罚款的逻辑关系，从表象进入本质：“罚款是执法行为，执法是管理行为，管理最终是要保证道路畅通，促进社会主义建设，为人民服务。”讲着讲着，他激动起来：“我们要从宏观的视角来认识交通管理工作，从本质上认识交通管理工作。但是在我们的队伍当中，有相当一部分人，工作越干着眼点越小，干得除去只知道罚款以外，其他的内容全没了，执法的内容淡化了，管理的内容淡化了，为人民服务也淡化了。我们反复讲江总书记的‘三个代表’，一个最根本的代表是代表广大人民群众的利益。我们一天到晚干的是什么？是在为实现为人民服务这样一个根本宗旨来努力工作。绝不能越干越糊涂……”

　　一番话振聋发聩。

　　在庆祝党的79周年生日之时，交管局党委郑重向队伍提出：从每一个基层民警做起，向人民群众还原交通管理工作的本来面目，还原交通管理工作追求的最终目标！

　　让我们的交通民警拥有真正的骄傲和尊严，让交通警真正成为受人尊重的职业———不是因为握有某种在一定范围可以恣意行使的特权，而因为这个职业，是交通法律法规忠实的执行者，道路车辆辛勤的管理人，真正的国家机器的代表，可以为所有的出行者提供通畅、秩序和安宁。(-文／本报记者杨菊芳)

　　(未完待续，明日本版将刊出本文的中篇《科技之力》。)