2008年全国两会近日召开，众多汽车界的老总代表委员们就中国汽车行业前景发展提出有积极意义的提案议案。以下是人大代表广汽集团股份有限公司总经理曾庆洪的议案全文。

关于完善汽车行业管理的建议

　　随着我国汽车工业的持续快速发展，国家相继颁布了一系列有关汽车行业的政策法规，对汽车行业的发展，起到了重要的指导、规范和促进作用。在这些政策法规的助力下，中国汽车行业的成长取得了令人瞩目的成就。但是必须正视的是，汽车政策法规成长的步伐仍旧滞后于市场发展的步伐。对汽车行业法律法规进行疏理、完善，构建完整科学的汽车行业法律法规体系，有利于加强汽车行业的管理，促进汽车产业的持续、快速和健康发展。

　　一、现状

　　现行的政府管理模式和法律法规体系还有着许多不到位的地方，与国际通行的管理方式也存在较大差距，政策法规繁多，部分内容重叠矛盾，相对滞后于市场的发展。

　　1、管理职能分割过细，多头管理，规章繁杂

　　我国汽车行业的管理体制是“铁路警察各管一段”，与汽车产业、产品和企业相关的政府职能分别被若干部门“分兵把守”，形成诸多部门“齐抓共管”的局面。

　　如在生产环节，汽车产业长期规划、产业政策、投资项目审批和产品准入的认证(“公告制”)职能由国家发改委行使；有关汽车企业的国有资产管理职能由各级国资委行使；生产企业所需进口零部件管理职能由商务部行使；国家重大汽车高新技术的研究与开发管理职能由科技部行使。在消费和使用环节，汽车产品的国内贸易流通、进出口贸易、进口配额管理(属于机电产品进口管理范畴)等职能由商务部归口管理；新车注册与上牌、车辆年检、道路交通管理等由公安交通部门行使；养路费等有关道路使用税费的管理职能由交通部门行使；汽车尾气污染和噪声污染防治等由环保部门行使；产品的强制认证、产品质量、标准化管理职能由技监部门行使；汽车维修保养、城市道路基础设施的规划、建设与管理职能由交通部门、建设和城市规划部门综合行使；汽车报废管理职能由各级政府“汽车更新领导小组办公室”行使；保险业务的管理职能分别由中国人民银行和中国保监会行使。

　　以上管理职能分割过细，多部门职能交叉，造成“多头、多环节管理”。与此相对应的是，各部门基于自己的管理职能颁布各种政策规章，包括了产业政策、汽车产品管理、项目管理、生产准入法规、汽车污染控制标准、汽车税费管理、市场管理、进出口管理、使用维修和汽车报废等法律法规，形成了以部委规章为主的政策法规群。这些繁杂的政策法规在实施过程中不仅加大了政府的管理成本和协调成本，也加重了企业的成本，降低了效率，这是我国目前汽车行业法律法规体系中存在的一个突出问题。

　　2、管理职能重复，部分政策法规内容重叠矛盾

　　如在汽车产品认证中，新车上市要通过国家发改委、国家认证委和国家环保总局的强制性认证，同时受《车辆生产企业及产品》公告、《强制性产品认证标志管理办法》、《3C认证管理》、《国家环保型式核准》等政策法规的调整。而公告认证、3C认证和环保认证有许多重复的内容，其中公告认证规定的检验项目总计为49项，3C认证规定的检验项目为47项，两者完全一致的项目有44项，也就是说，这两种认证的检测项目重复率达到了90%。企业所有的产品等于是做了两遍几乎一致的检测。

　　3、部分政策规章过于原则，配套法律法规未跟上，缺少实施细则和具体操作规范

　　如2004年的《汽车产业发展政策》提出了“坚持引进技术和自主开发相结合的原则”和“国家支持汽车、摩托车和零部件生产企业建立产品开发机构，形成产品创新能力和自主开发能力”的指导思想，并提到“国家将尽快出台鼓励企业自主开发的政策”，应该说自主研发被提到了一个很高的高度。但实际上国家还没有出台明确的支持汽车企业自主开发的政策，如新的汽车产业政策提出“企业自主开发产品的科研建设投资，凡符合国家促进企业技术进步有关税收规定的，可在所得税前列支”，但对于汽车行业，哪些投资项目可以在税前列支并没有明确。不仅如此，国家税务总局《企业技术开发费税前扣除管理办法》还对国税发[1999]49号文进行了修改，取消了第二条关于允许企业实际发生的技术开发费在缴纳企业所得税前扣除的规定，把近几年来一直在执行的一些税收优惠政策取消掉了。

　　4、部分规章执行不到位，与现实有差距

　　部分法律和技术法规贯彻得并不彻底，执行力在实践中被打了折扣。如汽车排放标准，国家环保总局2005年5月30日发布的标准《车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法》(GB17691-2005)规定，从2007年1月1日起，装用压燃式和气体燃料点燃式发动机的新型汽车必须符合第Ⅲ阶段排放要求，相关国Ⅱ排放产品的型式核准于2006年12月31日停止。按照规定，国Ⅱ排放的汽车新产品不能再上环保公告，而国家发改委至今仍然允许汽车新产品上产品公告。其原因在于，满足国Ⅲ标准的燃油不能在全国特别是欠发达地区全面供应，导致了政策无法实施。又如小排量汽车解限政策，某些大城市对小排量汽车没有按时“松绑”，一些城市对小排量出租车运营方面的限制依然存在，更多城市在出租车选择车型时的取向则是毫无顾忌地“扬大(排量)”，六部门下发的通知在执行层面被打了折扣。再如汽车召回法规，当初召回法规颁布时厂家可谓诚惶诚恐，可时间一长，一例强制召回都没有实施，召回法规的威力大打折扣。

　　5、消费者权益保护不足

　　如汽车产品的“三包”规定迟迟未出台、消费者维权艰难、汽车使用费用高昂并且手续繁琐。汽车“三包”规定出台的消息2001年就曾传出，2004年底《家用汽车产品修理更换退货责任规定(草案)》公示征求意见。然而，自2005年以来，汽车“三包”规定如石沉大海。消费者遇到质量问题，仍无法维护自己的利益。如某车主的新车刚刚跑了1000公里发动机就出现故障，大修一次后又跑了2000公里，同样的问题再次出现。他想退车，结果遭到拒绝。在随后的一年时间内，他找了媒体、厂家、消协，还找了权威部门进行鉴定，结果仍然不能退换。《家用汽车产品修理更换退货责任规定(草案)》的免责条款规定，“因消费者未正确使用、维护、修理产品，而造成损坏的部分”以及“发生故障后，消费者自行处置不当，造成损坏的部分”不在“三包”的范围，对于何为“消费者未正确使用”、何为“自行处置不当”，草案中并未明确。在产品质量纠纷中，处于弱势群体的消费者必然处于不利地位。其次，草案还规定享有“三包”权利的主体仅为自然人，将公务车辆的产权人排除在外。再次，“三包”期限太短。草案规定整车“三包”有效期为2年或者4万公里；主要总成和系统“三包”有效期为3年或者6万公里，大大低于发达国家的“三包”期限。如日本规定汽车质量保证期为3年或6万公里，重要部件为5年或10万公里。

　　消费者不仅在产品质量纠纷中处于不利地位，并且要承担汽车使用过程中高昂的行政税费、办理繁琐的交费手续。现行机动车的年度费用一般包括年检费、年票费、车船使用税、保险费、养路费、路桥费等费用，而且还需要跑几个部门才能够办完交费手续，不仅增加了行政管理的成本，还浪费了消费者的时间。

　　6、社会性管理政策法规缺失

　　汽车行业一方面是行政管理政策法规繁多，另一方面是社会性管理政策法规缺失。我国的汽车管理模式侧重于“事前”或“生产前”管理，忽略了“生产中”管理和“生产后”管理。政府管理赋予了“经济性管理”过多的不适当的职能，主要是通过行政手段设置严格的进入门槛，以此来限制生产者数量，减少国外产品和资本的冲击。期望通过对项目投资和产品准入的行政性审批来抑制“投资过热”和“重复建设”，“保护民族汽车工业”，创造有利于“国家重点企业”的竞争环境，这不仅脱离了经济性管理的经济学本义，也增大了政府管理失效的成本。而与之相对，政府在汽车产业领域社会性管理职能明显不足，一方面是部分社会性管理存在多头管理、重复管理问题，另一方面是部分社会性管理仍处于空白状态。如产品质量立法滞后、与汽车行业发展密切相关的城市停车场规划法规空白、二手车交易规则不完善、诸多关乎公共利益的领域如环境保护、交通状况、能源供给等立法滞后于汽车市场的发展。

　　二、建议

　　针对以上问题,从我国汽车产业的长远发展来看，仅仅是“适应性”的政策调整已经远远不能解决问题，从战略层面进行重新定位和调整，已经成为当务之急。对汽车行业法律法规进行完善，调整汽车行业的政府管理体制，构建完整科学的法律法规体系，不仅有利于促进汽车行业的进一步发展，满足汽车安全性、环保性、节能性的要求，也有利于汽车消费者的权利保护，有利于建设资源节约型和环境友好型的和谐社会。

　　1、理顺汽车行业的政府管理体制，完善行政管理模式

　　一是实行集中化的纵向管理模式。关于汽车行业的管理模式，外国主要有“一部制”和“两部制”两种模式。以欧洲为代表的“一部制”模式由一个主管部门集中行使与机动车相关的职能；以美国为代表的“两部制”模式由运输部和环保局分别行驶安全、节能、防盗和环保职能。在发达国家，机动车管理纳入整个国家交通管理体系当中，基本上实现了事前、事中、事后管理的有机结合。实行集中化的纵向管理模式，有利于减少重复管理，降低管理成本，提高管理效率。如在汽车产品认证中，可将公告认证、3C认证和环保认证统一起来，实行检验项目互认，减少重复的检验项目。

　　二是简化行政管理程序。如年检费、年票费、保险费、养路费等汽车使用税费管理，可以实行一站式收费制度，在条件成熟的地方，可以进行网上缴费、银行代扣方式缴纳税费。

　　2、构建和完善适合汽车行业发展的法律法规体系

　　发达国家汽车行业的政府管理体制，一般有完善的法律法规体系，第一层级是国际性条约及法规，第二层级是国内最高立法机构制定的法律，其主要效力在于，明确各级政府在车辆管理领域的基本职能，界定了政府与企业、市场之间的关系。第三层级是机动车辆主管部门制定的技术法规体系，主要包括：产品认证制度、机动车注册制度、车辆检查制度和维修保养制度四个方面。

　　我国汽车行业的法律法规体系建设包括宏观、中观和微观多个层面，涉及汽车研发、生产、销售和消费多个环节，政府、企业、消费者多个行为主体。我国汽车行业法律法规体系应该包括以下几个层次的内容。第一个层次是以产业政策为核心的汽车产业促进法或产业促进条例。产业促进法应在整个汽车工业的政策法规体系中起主导作用，是其他相关政策法规的基础，决定未来一定时期中国汽车工业的发展方向与格局。第二个层次是涉及汽车生产和产品管理方面的政策法规。包括准入认证制度、产品质量标准和汽车安全等方面的政策法规。第三个层次是消费者权益保护的立法。包括质量“三包”、汽车召回等内容。第四个层次是加强汽车行业社会性管理职能的立法。如环境保护、汽车行业配套法律法规如城市基础实施、道路交通、停车场规划等。

　　3、以产业政策为核心，制定汽车产业促进法或产业促进条例。

　　值得我国学习和借鉴的是韩国政府在汽车工业发展过程中制定的产业政策。韩国是世界上推行汽车工业政策较多且汽车工业发展较好的国家之一。为提高韩国汽车工业的规模经济水平和世界竞争力，1980年韩国政府推出“汽车产业大联合”决议，引导汽车产业走专业化大生产的道路。在资金方面，政府除了以贷款担保、贷款贴息等方式帮助企业获得更多的资金外，还创造了相对完善的资本市场环境，以利于企业扩大直接融资渠道，鼓励企业利用国际证券市场引进外资。在此推动下，韩国现代、大宇等主要汽车公司生产规模迅速扩张，规模经济水平和技术水平明显提高，世界竞争力也开始形成。

　　结合我国汽车工业的实际情况，2004年的《汽车产业发展政策》已经对发展规划、技术政策、结构调整、准入管理、商标品牌、产品开发、零部件产业、营销网络、投资管理、进出口管理、汽车消费等作出了原则性的规定，可以以此为基础进行补充完善。一方面制定产业优化政策、联合重组政策等使企业的组织结构达到相应优化、布局合理。另一方面增加鼓励自主研发的相关规定，通过财政政策支持、税收优惠、知识产权保护、人才培育机制等促进自主研发的发展。

　　4、完善准入认证、产品质量和汽车安全法规。

　　汽车准入认证制度是政府为保护消费者利益、保护环境、保护国家安全而依照法律法规实施的一种汽车合格评审制度。目前，我国主要以整车碰撞试验来评价汽车的安全性能，以尾气排放是否达到规定指标来确定汽车产品能否进入市场，准入认证之间存在重复的内容，应进行相关的完善。

　　汽车质量法规是保护消费者合法利益，规避汽车制造企业短期市场行为，增强汽车企业竞争力的有力武器。美国的汽车保用法用3个条件来规范汽车的质量和汽车公司的义务：一是新车在保证期内或是在一定里程内，1年或19200公里、2年或38400公里进行质量保证(与我国现行的保修期规定类似)；二是统计出现故障次数对其质量进行评价，以修理单据为证，各州有所不同；三是统计限定由于故障或修理使该车停用的累计工作日天数。符合第一、二条或是第一、三条，车主就有权申请退款、换车或要回支付的修理费。通过严格的产品质量法律规范，美国汽车产品质量在汽车保用法实施不到10年内便得到了显著的提高。我国汽车产品整体质量提高相对较慢，一个重要的原因就是汽车企业对汽车质量低劣而给消费者带来的不便或伤害承担的责任较小。基于我国目前汽车质量参差不齐的现状，应尽快制定以“三包”为核心的产品质量法规，把汽车的质量权交给车主，促使企业自觉地提高汽车产品质量，提高整个行业的质量水平。

　　在汽车安全法规方面，应结合汽车准入认证、汽车质量法规和汽车召回制度，尽快制定汽车安全标准。

　　5、加强消费者权益保护立法

　　一是尽快出台“三包”法规。可以借鉴国外的做法，把“三包”中有关保护消费者权益的内容纳入到《质量法》中。如美国，在制造商质量担保期内出现缺陷的车辆，合理修理次数后仍没能正常使用，消费者有资格要求换车、货币赔偿或其他补偿；在欧洲，销售者提供的产品不符合销售商允诺或消费者合理期望，需承担更换、修理、降价处理或补偿消费者损失的责任。此外，“三包”的权利主体除了自然人消费者以外，还应扩大到法人主体。

　　虽然制定“三包”的初衷是为了使消费者成为最大的受益者，但由于方案对消费者的使用行为有了更明确和严格的要求，在存在着“话语权”不平等和缺乏硬性法律保护的前提下，消费者仍处在事实上的弱势地位。因此必须在“三包”规定中明确企业和消费者责任的同时，要侧重处理好企业和消费者之间的不平等地位。

　　二是实行汽车产品质量纠纷举证责任倒置制度。“谁起诉，谁举证”这一在绝大多数领域通行的原则，在解决汽车质量问题纠纷时显得很无力，因为没有一个明确具体的评判标准，消费者在实际操作中很难举证。高昂的鉴定费用也可能让消费者中断维权道路。因为借助权威检测机构进行鉴定，消费者要事先承担技术专家的交通费、高昂的设备使用费、技术检测费、各种试验费用。并且，索赔过程艰难。由于消费者处于弱势地位，精力和财力都有限，而有的汽车厂商利用自身的强势地位，往往采取拖延战术，消费者往往经不起拖延，无奈地接受厂商的“不平等和解协议”。因而在产品质量纠纷中，应实行举证责任倒置制度，由汽车制造商和销售商证明汽车产品质量合格。

　　6、加强汽车行业社会性管理职能的立法。

　　汽车行业的发展，除了要有“经济性管理”的政策法规进行调整外，更重要的是要有社会性管理的政策法规相配套。目前，我国还存在部分城市交通基础设施落后、城市污染严重、环境保护立法跟不上市场的发展、城市停车场紧缺、二手车交易不规范等问题，这些问题不仅阻碍了汽车行业的进一步发展，也日益影响人民群众的生活水平。而我国汽车行业又偏重于准入管理和产品管理，部分社会性管理仍处于空白状态，因而加强汽车行业社会性管理职能的立法显得尤为必要。